当前位置: 网站首页 >> 智库交流 >> SG访问 >> 正文

​致力提供优质的城市管理与服务:对话危伟汉先生

发布者: [发表时间]:2019-06-05 [来源]: [浏览次数]:

致力提供优质的城市管理与服务:对话危伟汉先生

 

CA889


【访谈嘉宾】危伟汉(1965—),广东广州人,广州市荔湾区委书记。历任广州市花都市委常委、新华镇党委书记,海珠区副区长,黄埔区委常委、副区长,广州市人民政府副秘书长,广州市城市管理委员会主任、广州市城市管理综合执法局局长。兼任广州大学客座教授,广州大学大都市治理研究中心客座研究研究员,广东省高校实践教学示范基地(广州大学—广州市城市管理委员会城市管理教学中心)特聘导师。

 

43D17

 

2015年6月12日上午,受《广州公共管理评论》编辑部的委托,广州大学大都市治理研究中心研究人员一行在广州市城市管理委员会办公室对危伟汉主任进行了长达两个多小时的行家专访,希冀聆听城市管理者的声音,寻找城市管理第一线的足印。

●曹雅琴:危主任,您好。随着城市化进程的加快,城市管理的作用也凸显重要,首先能否介绍一下广州城市管理体制机制方面的情况?

●危伟汉:广州目前的城市管理体制是2009年大部制改革后形成的,概括而言,从部门横向关系上形成“统一领导、分工负责”模式,从市区纵向关系上形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制和运作机制。

广州市城市管理委员会主要履行综合管理、市容景观、环卫保洁、市政燃气、爱国卫生、城管执法等六方面职能,是广州市政府组成部门。作为城市管理行业主管部门,主要负责编制城市管理中长期规划目标,制定年度发展计划,拟定城市管理规章并提出相应措施,对涉及跨部门、跨区域的重大事项和难点热点问题进行协调,对各区城市管理部门贯彻落实城市管理目标任务实施监督检查、考核考评。原市城管委机关内设15个职能处室,下设水上处、余泥处、废管中心、监控指挥中心、卫处中心、无害化中心、技术研究中心、机械化作业中心和环境卫生机械设备厂等9个正处级直属单位。原市城市管理综合执法局主要承担市容卫生、城乡规划、环境保护、工商管理、水务、城乡建设、人民防空、白云山管理等8个部门、12方面共332项行政处罚权,内设办公室、行政执法处、法规督导处、装备财务处、组织人事处和宣传教育处6个职能处室,下设4个直属分局。

按照市委、市政府机构改革方案要求,我委作为新一轮机构改革部门,原市城管执法局整合划入后,市城管委加挂城市管理综合执法局牌子,管理4个执法分局。

●曹雅琴:党中央高度关注城市管理工作,首次将城市管理问题写入中央重大文件,您觉得在此背景下我们城市管理面临着哪些管理体制和机制方面的问题?

●危伟汉:体制机制方面的问题是我们面临的很大压力,管理体制机制不是我们一线城市的事情,而是从中央到地方都在考虑的问题,而且体制机制应该是列入顶层设计考虑的。很高兴看到十八大以后,三中、四中全会对城市管理都有很明确的表述,习近平总书记也在2014年年初到了北京市城市管理委员会调研,深入了解城市管理情况,这一系列的行动说明了新一届党中央为了国家治理,依法管理想了很多办法。那么从现实需要来说,要加强城市管理有几个考虑:第一个是城市经过30年的改革开放后已经迅速膨胀起来,特大型城市的矛盾不是建设快与慢的问题,而是服务好与坏的问题,广州城市人口从300万增长到1800万人,面临着是否有秩序、合法、科学的管理,是不断膨胀与科学、依法管理的矛盾。第二个是人口大量增加以后,1800万人中绝大半人是外来人口,带来了文化冲突、族群冲突、利益冲突等问题,那这些问题出来后用什么办法调和这些矛盾?那就是依法,法就是标准,而手段、管理部门,很多事通过城市管理众多部门管理来实现的。

说到管理内容,城市管理主要有两块,一个是服务,为城市服务,比如说垃圾分类、燃气供应、广告许可等这些都是对城市服务,紧紧围绕任学锋书记提出的“干净、整洁、平安、有序”目标。另外一个是执法,我们通过地方法规的形式,把八部门、十二部分的执法管理任务综合起来成立综合执法局,综合执法局执法事项是322项。最近,社会许多组织都在批评城管,当然从全国来看,城管确实有做不好的地方,因为投入资源不到位,队员素质参差不齐等问题。但是,从执法对象执法手段来说,城管很难做的很好,我们面临许多面对面的冲突,同时也缺乏执法手段。现在,我们一直在通过培训加强人员素质等一系列手段改善城市管理,希望做好城管,也希望公众公正客观的评价,看待城管。

我们面临的困扰有三点:第一是立法,国家不能忽视对城市管理的立法,立法不是解决所有人需求,而是照顾绝大部分人利益,保证国家治理的基本要求。由于城管边界很难清晰,主客体难以界定,其立法有难度。第二是管理部门,国家没有设置城市管理部门。第三是缺乏相应的执法手段和执法边界,目前执法边界不清晰,造成出现很多误差、问题。体制机制问题主要就是这两大块任务需要我们仔细研究。

●曹雅琴:自中央提出“深化行政执法体制改革,理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”等要求,各地区都积极开展城管体制改革,对理顺城市管理和执法体系及机制您有什么看法?

●危伟汉:新一轮机构改革前,我市实行“两级政府、三级管理”的城市管理综合执法管理体制和运作机制,市设立城市管理综合执法局,区设城市管理综合执法分局,街(镇)设城市管理综合执法队,市局、区分局分别作为行政执法主体,街(镇)执法队为区分局的派出机构。新一轮机构改革后,我市将市城市管理综合执法局的职责整合划入市城市管理委员会,在市城市管理委员会加挂市城市管理综合执法局牌子。不再保留市城市管理综合执法局。

我们从以前几方面来理顺城市管理和执法体系和机制的关系:

(1)争取更高层面立法。目前,城市管理综合执法的最高法律依据仅仅是《行政处罚法》第十六条关于相对集中行政处罚权的规定。统一的、完备的法律依据,是城管执法部门依法行政、文明执法的基础。因此,制定一部全国性的城管执法法或者城管执法条例对城市管理综合执法尤其重要。我国有必要通过一部全国性的城管执法法或者城管执法条例,明确城市管理综合执法的基本问题。广州市2009年颁布实施的《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市城市管理综合执法细则》可以为全国的城管执法立法提供一定的参考。

(2)理顺综合执法体制。为方便城市的整个统一管理、顺应城乡一体化趋势,建议在全国范围理顺城市管理综合行政执法体制。一是将城管执法部门纳入国家部委和省厅归口管理。从城管执法部门产生和职权范围来看,城管执法部门可以行使建设领域所有的行政处罚权,并纳入城乡建设系统管理,与规划和建设部门一样接受省住建厅和国家住建部的业务领导。二是提高城管执法机关地位,加强城管执法管理。统一和规范全国城管执法机关的性质、地位、机构设置、编制、名称、服装等,建立合法、规范的城市管理综合执法队伍。综合执法后,我们承担的事项越来越多,也面临许多争议。我认为综合执法未来中综合始终是基本,但是是否全包就见仁见智了,从综合执法来讲,有利于建立综合执法队伍统一的形象,利于利用当前有限的管理力量达到更好的管理效果。但是综合的过多,许多专业的问题就很难办了,比如排放是否达标,环保部门的执法等,所以在大综合的执法基础上我们还要搞专业执法,实行大综合,小专业分队式管理方式,比如设立专业处理燃气、绿化小分局等,做到人员、职能、资源匹配。

(3)合理界定执法范围。根据改革试点的经验和共识,实行综合执法,能综合的应尽量综合,不能综合的不必强求,关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。建议在城市管理综合执法范围上,全国性的城管执法法或者城管执法条例遵循以下原则:一是城市管理行政执法力量有限原则。要考虑城市管理行政执法的人员编制和执法装备问题,不能无限制地增加城市管理综合执法任务。二是机构人员精简原则。移交给城管执法部门的执法任务应当确实能起到精简机构人员、降低行政成本的作用。三是提高行政执法效率原则。即执法事项确实属于多头执法,需要明确由一个执法机关行使。四是行政执法事项系统移交原则。一个部门的所有行政处罚权整体纳入城市管理行政执法,避免出现相关行政主管部门挑肥拣瘦的现象。五是城市管理领域集中原则。城市管理行政执法应该集中行使城市管理领域内的行政处罚权。

(4)强化执法措施手段。一是明确城管执法的各种措施。如调查取证措施,进入违法场所的权力,先行登记保存、扣押、查封、查封工地、强制拆除、停水、停电、追呼、停机等行政强制。二是规范各种措施的程序。如规定先行登记保存、扣押、查封物品的处理方式,尤其是对易腐烂物品的处理。虽然,地方性法规能够部分解决城管部门相应的执法手段问题,但是,有些执法手段还是需要国家立法才能解决:如城管执法部门查看和要求违法当事人出示身份证的问题,公安机关如何保护城管执法人员人身安全的问题,公安机关如何处理撕毁城管部门封条、不遵守城管执法部门查封决定的违法当事人的问题,以及如何理顺城管与法院关系,加强行政处罚异地执行的问题等。

(5)完善保障协调机制。一是要明确各行政执法主体执法范围的边界。边界明确是协调统筹的前提,否则协调统筹只会成为部门推诿责任的借口和手段。二是要注重完善城管日常巡查制度和行政许可后的监督检查情况、处理结果登记制度相结合,以保障各政府部门齐心协力,齐抓共管,及时发现和制止违法行为。三是要注重完善城管调查取证制度和咨询相关行政主管部门意见制度相结合,以保证政府部门之间意见一致,提高对违法行为定性的准确性。四是要注重完善城管行政处理决定与相关行政主管部门督促当事人履行义务制度相结合,以增大执法力度,坚决制止和处理违法行为。五是要注重城市管理执法与社会治安管理相结合,强化“治乱也是治安”的理念,城管与公安联合巡查、执法机制,以加强城市管理综合执法的权威性。六是加强与多种媒体的良性互动,做好正面舆论引导,接受公众监督。

(6)科学设置执法编制。建议广州等特大型城市,参照北京(7000余人),上海(近6000人)的做法,从执法范围、执法任务、管辖区域人口数量、基层队伍设置等因素考虑,兼顾商业繁华地区、城乡结合部等不同区域的不同情况,适当增加执法人员编制,以弥补城管执法力量的严重不足。

(7)加强培训和规范化建设。目前,全国城管执法人员数量已经超过百万之众。如此庞大的一支执法队伍,其法律地位未明,也缺乏统一管理。要提高城管执法机关和执法队伍的执法正当性和社会认同度,必须加强规范化建设。第一,确保城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的公务员身份。第二,加强城管行政执法人员的培训。城管执法工作具有很强的特殊性,执法规范上应全国统一,通过专业化培训,在队伍中贯彻依法行政理念,建立规范化的执法流程,提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。第三,城管协管力量是政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现,在客观上也具有部分解决就业与实现社会稳定的功能,因此应正视协管人员存在的合理性,其法律地位应属于城管执法的辅助力量。

 

2F5C4

 

●曹雅琴:您觉得广州城市管理工作现在面临什么样的机遇和挑战?

●危伟汉:当前我们工作面临的主要机遇表现在:一方面,经济发展新常态面临的机遇推动城市发展转型升级。我国经济发展已经进入新常态,呈现出一系列趋势性变化,广州发展面临难得六大机遇: 一是全面深化改革的机遇;二是扩大对外开放的机遇;三是区域合作发展的机遇;四是依法治市的机遇;五新型城镇化的机遇;六是新一轮产业革命的机遇。这些难得的发展机遇为城市转型升级、创新城市建设管理模式提供了有利条件。

另一方面,国家中心城市及珠三角超级城市群的中心地位。广州作为国家中心城市,在国家城镇体系与区域发展战略中具有重要位置,集聚辐射能力较强。并且随着珠三角一体化的提速,珠三角超级城市群的发展,不仅进一步提高了广州中心城市的地位,而且加快了广州产业优化升级的进程,加强了广州中心城市的扩散功能。广州可以此为契机,大力发展会展经济和总部经济,通过中心城市这个枢纽平台为自身及珠三角超级城市群创造更多的机会和竞争力。

面临的挑战也非常多,主要有:

首先,产业转型升级任务艰巨。全球新一轮产业革命对广州产业转型升级形成了巨大压力,产业转型升级任务艰巨。产业结构转型升级必然触动现有的市场格局和利益格局,带来相应体制转轨成本,从而也诱发城市功能的转变。在此背景下,城市管理应承担起为广州产业转型升级保驾护航的关键角色,平衡好经济发展和服务民生两者的关系,为产业顺利转型和城市良性发展发展提供良好的城市环境秩序。

其次,与世界先进城市相比还有很大差距。无论从经济发展指标、社会发展类指标,还是城市基础设施类指标、国际开放交流类指标看,广州距离世界先进城市还有一定差距,广州追赶世界先进城市任重而道远。广州要以世界先进城市为标杆确立发展的阶段性目标,不仅要在经济发展、产业升级、重大基础设施建等方面提高发展水平,也要注重从城市管理着手优化城市容貌秩序,打造“干净、整洁、平安、有序”的宜居宜业城市,提升城市软实力。

最后,广大市民群众的更高要求和期待。随着城市化进程的推进,市民的主人翁意识的进一步萌发,广大市民群众对城市管理的要求和期待也逐步提升。而我们现在所面临城市管理的任务重大和城市管理水平亟待提升的矛盾,极大地限制了城市管理对市民需要的回应能力。如何提高城市管理精细化、品质化、规范化水平,树立为社会、为人民服务的文明城管形象,建设“市民满意城管”,构成了当前城市管理工作的重大挑战。

●曹雅琴:城市管理涉及到一个城市的方方面面,在具体工作中,您觉得现在广州城市管理的重点和难点在哪里?

●危伟汉:广州城市管理的重点难点主要有:

(1)垃圾分类方面。今年重点在推动垃圾处理、管理理念向垃圾治理理念转变,全市城区建立完善的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾分类管理体系,农村地区基本建成“户分类、村收集、镇运输、区处理”的生活垃圾收运体系,形成便捷的城市矿产交易平台和运行体系。我们也在推进垃圾分类示范城市建设工作,进一步优化垃圾分类管理全流程设计,完善生活垃圾源头减量系统,完善生活垃圾投放责任体系,完善垃圾分类收运体系,完善覆盖城乡再生资源回收网络,完善创新政策法规制度体系,争取成功创建全国生活垃圾分类示范城市并保持领先地位。

垃圾分类工作中的主要难点主要表现于:一是机制体制不顺畅,没有形成行之有效的法制和机制保障。二是分类习惯难养成,引导和改变市民生活习惯难。三是前端分类与后端处理不匹配,未形成运行顺畅的垃圾分类管理系统。

(2)综合执法方面。重点有:一是加快推进体制改革,理顺职责权限。二是强化重点执法工作,顺应新常态发展趋势。严查严控违法建设,清理违法户外广告及招牌,开展建筑废弃物排放和运输秩序整治,综合治理市容环境秩序突出问题。

执法方面的难点有:一是体制方面。机构设置有待进一步完善,队伍建设存在薄弱环节。二是机制方面。体现在末端执法与前端许可间衔接机制的不完善。三是法制方面。执法范围缺乏统一界定,执法措施和手段不足,综合执法合力有待提升。

(3)爱国卫生方面。一是病媒生物防制。组织开展爱国卫生运动,将病媒生物密度控制在国家标准以内;二是巩固国家卫生城市成果。我市2008年被命名为“国家卫生城市”,每满3年要接受一次国家复审,2016年将第二次接受国家复审,主要通过组织各牵头部门对所负责的项目开展巩固行动,保障顺利通过国家复审;三是农村爱卫工作。组织指导和评估卫生镇村创建和农村户厕改造工作。四是控制吸烟工作。贯彻执行《广州市控制吸烟条例》和中办国办《通知》要求;组织执法行动和监督巡查评估;宣传群众,提升市民对烟草烟雾危害的认识,养成健康文明的生活习惯。

难点和问题主要有以下几个方面:一是机构体制问题。广州爱卫机构于2009年由副局级降格为正处级,人数由17人减少为9人,12区(县)由34人减少为22人,黄埔区和南沙区没有爱卫办机构和人员编制保障;二是工作抓手问题。推动各街道按照国家卫生城市标准创建星级卫生街道,是巩固创卫成果行之有效的网格化管理手段,这项活动在2013年全市清理市级考核检查评比表彰中未予以保留,目前巩固创卫成果缺乏常态化抓手;三是市民参与度问题。当前市民对公共卫生的参与意识比较薄弱,不参与爱国卫生运动,在去年防控登革热期间,有些市民(尤其是外来人员)认为灭蚊是政府的事,家居无采取防蚊灭蚊措施,甚至个别出现袭击宣教人员和灭蚊作业车辆的行为;四是病媒生物防制主体问题。根据全国爱卫会印发的《病媒生物预防控制管理规定》要求,病媒生物防制实行业主负责制,广州还有大量的物业管理小区、农村、城中村和城乡结合部、建设工地未落实防控责任;五是工作队伍问题。我市现有消毒员800人,分布在全市各街道,平均每个消毒站5-6人,政府给予消毒员每人每月最低工资标准的劳务补助,由他们承担公共外环境消杀任务,同时允许街道消毒站开展有偿服务以弥补收入不足,在不发生疫情的情况下,还能够满足灭蚊灭鼠等公共外环境控制的需要,一旦有疫情出现,则一线作业力量明显不足。控烟监督员入门条件高,生活待遇较低,招聘困难,队伍不稳定。六是控烟瓶颈问题。控烟工作未纳入城市发展规划,未列入政府绩效考核的内容,缺乏考核激励机制;同时《细则》尚未出台,部分区域控烟执行主体、执法职责和执法范围不够明晰,影响执法效果。

(4)燃气管理方面。重点在进一步完善燃气安全监管和燃气设施保护机制,全面推行燃气安全标准化管理,全面推进燃气安全网格化管理,大力推进先进技术手段在燃气安全监管方面的应用,大力提高管道燃气覆盖率,争取在至2020 年末,全市居民天然气气化率80%。拓展燃气应用领域,优化能源结构,提高天然气在广州能源消耗中的比重,至2020 年末,全市天然气供应规模达96.4亿立方米。天然气供应应急保障体系和政府监督、行业监管和企业负责的燃气安全保障体系建立完善,上下游管道燃气企业天然气供应保障协调机制逐步建立。

燃气管理的难点有:一是燃气安全管理职责不清晰。燃气管理部门和其他相关部门之间在燃气安全监管方面的部分职责不是很明确。二是燃气设施保护机制尚待完善。野蛮施工破坏燃气管道设施的行为没有得到有效扼制,燃气管道被破坏时有发生。三是燃气执法难。缺乏相应的执法细则,各执法事项执法界面和流程不清楚,使得执法人员难以执法。四是燃气安全监管力量薄弱。部分区尚未设立专门的燃气管理部门,配备专职的燃气管理人员,辖区内燃气安全监管软弱。

(5)户外广告管理。我们要进一步理顺城市容貌景观管理体制,开始新一轮专项规划、设置规范和设置规划编制,大力推广户外广告新技术、新工艺的应用发展,结合制度规范市场,进一步提升户外广告招牌管理水平,助力提升城市形象品位。城乡一体化的容貌景观管理体系基本建立,农村地区人居环境进一步优化。一是结合城市景观需求和市场实际调整规划技术管理路线。二是尽快制定完善设置规划的上位管理文件。三是针对市、区分工调整后新管理框架,设计优化现有的规划管理制度。

近期我委户外广告管理工作的难点是结合新的管理工作要求创新户外广告设置管理的制度体系框架,主要体现在创新规划技术管理制度和创新设置流程的管理制度两个方面。

●曹雅琴:能否跟我们分享您城市管理一线工作中积累的经验教训?

●危伟汉:城市管理的经验教训有以下几方面的考虑:第一是建和管同等重要,未来城市能否有灵魂有精神文化,可能更多是在管理里面渗透出来。广州观光塔从建筑上来说是非常漂亮的,在晚上广州观光塔会对全广州人民说“广州,晚安”,并且我们向全市征集广告语,这就体现了城市精神,人文关怀,这就是管理。所以城市有没有文化,有没有穿透力是从管理体现出来的,它是一个管理者的思想。第二是管理一定要有法制的理念、思想指导,要有法制手段,把城市管理需要形成地方法规意见,关于户外广告等方面的治理都是渗透我们法制管理的思想。第三是要有科学系统的管理手段,不能头疼医头,脚疼医脚。城市管理要系统去考虑,比如垃圾分类我们有全流程管理,这是全国最早提出来的,这里都有科学系统的管理。第四是公共关系的建立和维护,城市管理是面对面的管理工作,与群众密切相关,我们需要全体市民,社会每个阶层都了解、支持城市管理。第五是素质和管理水平的提高,管理是硬手段,素质是软手段,在服务水平要运用高科技,大投入,强化流程等工作去支持,如垃圾分类有全流程,广告有拍卖,广州机场有几个广告,有全世界最大的几个广告,通过广告与国外互动,加强城市交流,让城市活起来。再比如燃气管理,以前燃气瓶太多难以管理,现在我们建立管理系统,给每个燃气瓶贴上二维码,执法的时候可以通过读码器检测燃气瓶是否有安全合格检验,瓶的使用寿命等一系列消息。这些例子都体现我们的管理思想。

●曹雅琴:危主任,能否给我们透露下广州城市管理工作下一步的基本理念和思路?

●危伟汉:我们要坚持的基本理念是:坚持以习近平总书记关于城市管理的重要指示为指针,紧密结合广州经济发展、城市发展、文化建设、社会建设、政府建设等转型升级给城市管理带来了新机遇、新要求,坚持以民为本、管理为民、执法为民理念,坚持保障中心、服务民生,坚持执法与管理、管理与服务、执法与服务相结合,不断开创城市管理新局面,建设干净、整洁、平安、有序城市环境。

主要思路是推动广州城市管理工作从“管理”向“治理、服务”转变,从“技术型管理”向“战略型管理”转变,从“分散性管理”向“全流程管理”转变,进一步深化城市管理体制改革和机制创新,坚持城市规划建设管理相统一,强调城市管理主体的多元性,形成职责明晰、管控有力、运行高效、服务到位的城市管理体制和机制,全面提升城市运行管理和服务水平,实现城市管理精细化、品质化、规范化、信息化。 作者单位:广州大学大都市治理研究中心

文字来源:《广州公共管理评论》第3辑

【学术稿约】《广州公共管理评论》:gdgzpar@163.com

 

3855C