走进广州政务服务：对话郑汉林先生
【访谈嘉宾】郑汉林，原任广州市人民政府政务管理办公室主任，现任广州市人大农村农业委员会主任。兼任广州大学客座教授，广州大学中国政务研究中心客座研究员，广东省高校实践教学示范基地/广州大学—广州市政府服务中心政务教学中心优秀实践导师。
广州市政务服务中心是广州市政府为方便企业和市民办事而设立政府集中服务场所，是基于24年前全国第一个专门为外商投资服务的专业机构“市外经贸一条街”的基础上，广泛参考其他城市行政服务中心先进经验升级转型而成。如今全广州市有32个委、办、局和相关单位约700多名工作人员进驻市政务服务中心，设置服务窗口210多个，办理政府服务776项, 由广州市政务管理办公室管理。广州市政务中心在“集中办理、统一管理、公开透明、信息共享、便民高效”的原则下提供“一站式”和“一条龙”服务。2014年4月16日，《广州公共管理评论》编辑部一行在广州市政务管理办公室对郑汉林主任进行专访，听取广州政务改革的经验。
冯嘉敏：郑主任，您好。根据监察部网站的消息，截至2011年底全国政务中心共有2912个，其中省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个。在您看来，广州市政务中心区别于其他的政务中心，有什么创新之处？对于其他政务中心具有怎样的借鉴意义？
郑汉林：广州市是最早做集中服务的城市，但不是最早做政务服务的城市。广州市政务中心总体上与其他政务中心没有太大差别，大家的目标明确而统一：通过集中服务为公民提供公开透明、规范高效的服务模式。
但是广州也有自己的特色，主要表现在以下两个方面。
第一、内部整体服务管理模式。
（1）精细化管理模式。整个大厅集中服务之后，几十个不同的部门、几百位工作人员、900多项服务内容整合在一起。如何让多部门、多式样的服务按照统一的标准、达到服务的要求，是我们这几年一直思考的问题。人工管理有限，我们更多的依靠制度管理，利用信息化手段管理进驻部门、进驻人员以及大厅服务等。例如对所有进驻的部门，我们建立通报制度，通过相对人一对一的评价，使整个政府服务置于公众监督之下。从原来每个月一张表的质量通报制度到中间的两张表到现在变为三张表，所有进驻部门，让各级领导甚至是市领导通过一张表就可以了解老百姓对进驻部门服务的评价，具体做得怎么样、哪个部门做得好、哪个部门做得差。我们实行的是一套具体、简单、实用的制度，从开始到现在坚持了6年，这套机制对促进政府职能转变、改变服务作风、提高服务效能，都有直接的促进作用。接下来我们计划把这套服务评价监督体系推广到其他的专业服务大厅、其他区的政务中心、街道的政务中心。
（2）数字化手段为大厅服务管理提供技术支撑。这几年大厅最大的发展就是所有对外服务都朝着一个低碳、无纸化的方向前进。我们去其他城市的大厅也许还会看到大量的文件、单张，但我们大厅除个别时期以外，基本的服务指南都是通过信息化系统提供，市民可以通过政府网站、大厅终端直接查到相应的公示信息，既便利又节约。我们一年花在单张的印刷上都要十几万，现在通过信息化系统的途径，既可以节省这部分费用，也为政府信息公开提供便利。内部管理也全部实现无纸化办公，所有内部人员通过OA系统实现内部事项的申报、文件的流转等。精细化管理、大厅无纸化低碳办公是我们较大的特色。
（3）量化考核进驻部门。制定和完善一套量化的考评指标，我们通过这一套指标的建立以及完善后，以分数的形式反应每个人的业绩，这种形式也为工作人员提供一个公平竞争的平台，谁做得多、谁做得好、谁做得快，在这个系统里面都有清晰的计算，让大家很清晰地看到自己的工作成效和排名，真正做到“多快好省”。对个人方面的考评，如每个月服务之星、年度的服务标兵以及标兵窗口的评比都是简单而科学。在信息系统里面，绝大多数指标都直接反应出来，避免了四十多个部门之间由于人为因素产生的误差、偏差而引起争议。所以实际上政务中心近五六年的尝试也为客观评价政府公务人员的工作探索出一条比较科学可行的道路，实现了管理的简单化和有效化。我觉得不仅对广州市政务服务中心有意义，对其他部门、单位及同行也有很好的参考价值。
第二、业务创新。我们在不断探索如何打造一个更好的、多部门集中的服务中心，如何更好地理顺跨部门事务、更简单高效地提供服务？广州市政务中心这几年也做了不少探索，在两件事情上初显示成效：（1）建设工程联合审批。优化建设工程审批流程应该是全国所有同行这么多年一直探索的一大难题。政务审批的大难题，就是建设工程联合审批，这一块涉及多个部门，而且专业技术性很强。我们从去年开始，努力在这方面改革创新。（2）商事登记制度改革。我们也在不断探索如何让企业注册登记更加便利的办法。我们从去年9月份试行到今年1月份全面推开，目前取得不错的成效。
冯嘉敏：商事登记制度试行半年以来主要出现了哪些问题？商事登记制度的推广将对广州市政府管理产生怎样的影响？
郑汉林：商事登记制度改革的目的，在于改变过去政府对企业设立登记的“严进”状态。过去企业要登记相当困难，前面走了很多的部门才能领到一个工商营业执照。这次的改革就是宽进严管，具体的措施是从过去的先证后照变为现在的先照后证。过去要先领各种各样的批准证，然后才到工商领取营业执照，现在只要符合相关规定的注册登记都可以直接向工商部门申请领取营业执照，除了有一些需要专业性的经营内容才需要到相关的专业部门申请批准证书才能营业。另外，实行认缴资本金制度，过去是实缴，现在是认缴，采取认缴之后承诺在一定时期内资金到位的方法。这样大大降低了注册企业的登记门槛，效果非常显著。今年一个季度大概全市新增的注册企业比去年同期增长了60%，确实释放了民间投资的活力。
商事登记制度改革取得效果的同时，也为政府监管带来了一系列难题。过去是先把关再发证，现在是先发证再把关。这将涉及两个问题：一是内部管理问题。工商部门与其他政府部门在审批信息的互联互通和沟通渠道是否顺畅？能否确保前后动作连贯？政府管理在某种程度还有点各自为政，但因为过去是有了部门先批再到工商，所以每项工作、每一个想开办企业的人都不得不主动跑完其他部门才到工商。现在变成跑了工商，再去其他部门，实际上有没有去其他部门，工商不知道，所以内部管理上如何进行顺畅的沟通，是管理即将面临的巨大挑战。二是投资者的自觉性问题。如果申请领取工商执照的投资者不按相关规定做后续的审查、审批工作就营业，政府部门能否监管到位？这也是我们在外部管理上面临的挑战，所以商事登记制度改革确实是一个较大的改革。
为此我们专门开发了商事登记信息管理系统和公示平台。这个信息管理系统为政府内部审批信息的互联互通提供信息化通道。工商登记之后，后续的部门基本能够看到申报投资者的信息，如果需要后续审批，他们会联合跟进。我们总共有300多个政府部门在这个统一平台上实行工商信息的互联互通，这为我们的管理提供一个信息化手段。同时我们还要预防下一步的问题就是在这一过程中出现的管理不到位、信息处理不及时的问题，这个需要政府部门做好相应的工作。在对外管理方面，我们采取建立诚信制度自我约束办法。我们把所有开办企业的登记信息在这个平台上向社会公开，所有人都可以通过手机扫描等互联网途径，扫描企业二维码，连接到政府数据库，就可查看企业经营范围和经营情况。这其中最有广州特色的是处罚信息公开制度，如果投资者在经营过程中发生违规行为被政府部门处罚后，处罚信息直接在系统进行公示。这样有个好处，当别的企业或个人要与这个企业做生意的时候，直接扫描二维码就可以查清该企业的经营状况，如果经常被政府处罚，就要考虑其诚信状况。通过这种途径建立一种社会制约机制。当然这也不是唯一的，我们还需要政府部门加强自身的监管、行业的监管、对经营者进行事后的管理。现在这个平台初显成效，有些银行主动找我们，要求他们的系统跟我们的系统对接，以便企业申请贷款的时候他们可以直接查看该企业在政府部门的情况。社会诚信体系的建设，为商事登记制度提供保障。
冯嘉敏：今年1月份，广州市政务中心打造了12345热线服务平台，这个平台具体是怎样运行的呢？
郑汉林：12345热线服务平台是广东省统一的工作部署，要求不同的服务热线整合在一个统一的号码，统一受理、督办案件，改变过去政府服务热线很多但老百姓记不住的情况。将来的目标是所有跟政府相关的非紧急事务都通过12345热线提供服务，紧急事务如：110、120、119仍然作为紧急热线保留，所以12345热线严格定义应该是非紧急政府服务热线。非紧急事务都统一到这个号码确实带来很大的便利。
就广州市而言，仅是各个政府部门的服务咨询热线就超过70条，再加上社会的公共服务热线，实际上超过100条热线，即超过100个号码，这对所有人来说都是一个非常麻烦的事情：有事不知道怎么找电话。号码统一集中之后，确实为老百姓跟政府之间的业务往来提供便利。将来我们的口号是“12345，有事找政府”，老百姓也很容易记住。通过12345热线平台，进行业务接收、受理、转办、督办。今年1月份已经开始对外服务，第一期整合27个部门，效果比较明显。现在每天的业务量都在7000-8000个左右，多的时候会接近10000个，工作量非常大。后面还有几十条热线要整合进来，现在市民也不管那么多，没整合的事项也往这个号码打，老百姓记不住也不去记其他的专线号码，找政府的都打12345，证明了这个号码好记、好用。这项服务为政府与市民之间的服务提供一个最直接的平台，这个平台集政府咨询、民生诉求、政民互动、投诉举报4个功能为一体，基本涵盖了市民与政府之间正常的业务范围，他们去办业务的时候，原来不清楚的、如何办的业务也可以打这个电话咨询，他们的诉求、意见和建议甚至他们对政府工作的投诉举报，也可以通过这个平台进行，这的确为老百姓找政府提供了一个最直接便利的渠道。
广州市现在的业务量跟北京、上海的差不多，将来我们所承担的业务数一年有几百万，也要增加相应的热线服务人员。我们也希望通过新的热线能真正打造一个最大的公共服务平台，实现市民与政府最直接、最便利的沟通，当然我们也会相应的建立一整套管理制度，努力做到打得进、办得好，做到事事有原因、件件有结果，这需要一个不断进展的过程，通过这个过程真正树立一个服务型政府的形象。
冯嘉敏：郑主任，我国行政审批改革在落实过程中一直遭遇较大的阻力，广州市在这一方面面临怎样的阻力？广州市的建设工程项目审批走在全国前列，在这一过程中遭遇了怎样的困境？
郑汉林：政府审批制度改革，首先直接触碰的是政府部门自身。中国从计划经济迈向市场经济，在计划经济时代做大量的审批工作，政府部门及工作人员习惯做审批工作，在以审批为主要工作这样一个背景下，逐步解放出来，转为以服务为主要工作确实很不容易。所以事实上，改革最大的障碍首先是思想政治障碍：如何正确认识和运用公权力？这是每一个政府部门及公务人员首先必须在思想上突破，改革才能往前走。多年的改革过程实质是思想解放的过程，没有思想解放，改革难以进行，所以要改革首先要大家清晰认识到改革是时代发展的要求、是国家自身发展的需要，所以才愿意改革。从接受改革、愿意改革到主动参与改革，这样的改革才能往前走。
第二方面的阻力就是原有的体制遗留下来的管理模式。如何变革审批模式？这涉及两个方面：一是部门自身的改革，二是跨部门的审批改革。部门自身的改革就涉及到数量的减少、房间的减少以及审批优化。过去的审批非常多，如何减少过时的、不适应市场经济发展要求的、不该由政府主动作为的审批？是多年来一直寻求突破的点，即减审批。广州市经历5轮审批制度改革，其中最大的工作内容就是减少审批，把不该设立的、政府不该参与的审批都减少、下放、转移。现在问题是减少审批之后，下面的审批如何减少环节、优化服务？这也是每个部门必须面对的问题。过去一个审批项目从受理到科员、科长、处长、主管领导到主要领导，往往经过5、6个人的手，而且这还不包括部分审批内容内部是跨处室审批的情况，需要另外一个处室的一批人进来，这种情况过去比较多、比较普遍，如果内部环节不减少，审批效果难以提升。我们这几年竭力推行减少环节、规范统一环节，尽量使审批事项不超过受理、审查、审批三个环节，使大多数项目能在这三个环节处理完。原来的内部审批权限划分也有很多不科学的地方，其中最大的问题是审批太分散、权限太分散、参与审批的人太多，监管比较困难，所以这几年全国都竭力推进审批相对集中制度，每个部门的审批能够相对集中到一个部门中，由这个部门统一对外，实施审批服务。
第三方面的阻力就是内部的审批标准和审批规范问题。如何实施审批的规范化和标准化的问题？其中一点是让审批要素清晰，特别是审批的自由裁量权问题，如何能够变得少自由和不自由？是广州一直在攻克的难题。因为自由裁量权确实是多年来行政审批中最令人难受的事情，因不同的理解，产生不一样的标准，结果因人而异，使相对人无所适从。所以现在广州市在推动审批自由裁量权标准化工作，目的就是使每一个单位、个人的自由空间被限制到最小，都必须依统一的规范和标准来实施审批，而非依个人的标准来实施审批，所以最后的监督焦点应该集中到没办法再量化和标准化的范围里，量少而集中，便于监管。
在跨部门的层面上，这个改革更多地涉及到权力的重整问题和跨部门的审批如何配合协调的问题，这两大问题一直影响政府审批项目。首先是权力的重整问题。很多权力的划分，往往是同一类审批事项分散到两个以上的部门，这样会造成同一类事情的规定、规范、要求、理解不一样，导致重复提交资料、重复审查资料、不同行业的管理规范、不同行业的主管部门制定的行业管理不一样、权力的结构不合理，为审批带来了许多障碍，所以这方面需要重整、规范，通过不断改革将权力适当集中、科学分类，尽量减少同类项目、同类内容在多个部门审查、审批，这是机构改革要面对的一个问题。
其次是跨部门的配合协调问题，也是我们在审批改革中遇到的一个难题。政府部门习惯各自为政，基建领域的项目往往是多个政府部门之间互相需求的审批过程，这涉及前置后置的关系问题，如果不把这些关系处理好，让企业和个人不断在多部门之间奔跑，耗费很多时间。如何建立一个有效的跨部门的协调联动机制，这是大家探索的问题。其中最常用的办法是改串联为并联，进行联合审查、联合勘探等，这在国内一直在酝酿，也取得了不错的效果，但实际上如何更好地进行权力的审批，如何打造一个更加科学合理的优化路径，确实需要我们不断地去努力。
冯嘉敏：广州市在较早之前已经公开权力清单。权力公开是为了明确各方面的责任，信息公开更是便于市民和社会监督。您如何看待这一问题？广州市政府在信息公开还需要做哪些努力？
郑汉林：信息公开是政务公开的重要表现形式，广州市在这方面确实一直走在全国前列。从公开审批信息到公开政府预算再到公开的深化、具体化，我们一直在进步，为市民了解政府、监督政府提供便利的途径，这样的公开结构为规范、透明政府自身工作提供最直接的动力，所以应该说政务的公开、信息的公开对政府施政、对各个部门及人员都是直接的约束，使公权力的运用逐步摆在阳光下，是逐步建立高效透明政府的催化剂。
我们现在的信息公开做得不错，但仍面临着很多问题。例如在审批信息的公开方面，我们有太多官话，习惯用官方语言表达审批信息公开的内容，特别是里面的要素、要求等，具体的办事人员和市民并不容易直接意会这样的表达。为什么还有那么多人需要打电话和面对面咨询？因为很多人不是长期从事这项工作，甚至绝大多数人都是首次做这个工作，他们对这种语言很陌生。审批信息的公开，改用老百姓能了解的语言，改官话为民话，需要我们付出很大的努力。这次我讲的只是审批信息的公开，还有很多非审批方面的信息公开。另一方面是公开如何更深化、更具体化？如何让老百姓关注的问题都知道？政府也要往这方面努力。
冯嘉敏：我国地方政府改革一直是改革过程中的热点难点，尤其是十八届三中全会“公报”发布以来，地方政府改革进入了一个新拐点，做大做好电子政务平台是信息化时代的要求。广州市政务中心自2008年创立至今，在地方政府改革方面遇到哪些问题？
郑汉林：广州市政府一直努力推进电子政务的建设，投入了大量的人力物力。在办事便利化、网上办事等方面初显成效，特别是个人事务，如出入境事务、交费等大家也慢慢体会到电子政务的便利，政府内部办公基本都采取OA（自动办公系统Office Automation）的方式进行处理，信息化程度逐步提高。
政府在电子政务对外服务方面投入不少，但成效与投入不相适应。现在多数企业与市民办事还是主要通过大厅面对面的方式来完成，这说明电子政务还有很大的努力空间。这几年在推进电子政务过程中我们确实遇到了多方面问题，如入口不便捷、实际工作基础不足、认证基础政治信息的工具还不成熟。由于无法保障入口安全性，很多应用难以推进，递交资料、双向信息的互动是否便利简单也是在推进过程中经常遇到的问题，这其中的原因也包括审批的要素和要求表达得过于官话，很多市民看不懂，难以递交资料。所以首先要简化准备材料，第二还必须让市民能准备好，第三是在这个过程遇到的、在公开的信息里面查找不到的问题，如何建立有效的互动？市民的问题能否得到及时准确的回应？这影响市民能否在网上顺利提交申请资料，但我们在这几个方面尚不完善，所以很多人还是采取直接去大厅办事、问事的方式，因此电子政务的应用受到限制。
当然还因为有些项目技术性难度高，电子政务应用不容易推进，特别是基建领域方面，都遇到这样的问题。除了入口是否便利、申请的准备资料是否简单、互动能否畅通这些问题，政府部门自身也存在太多的“信息孤岛”。这么多年来各部门都投入人力物力建设各自的审批应用系统，但跨部门的信息共享机制仍未能很好的建立起来，因此当政府部门审批需要其他政府部门审批结果的时候，没有共享出来。一方面给政府的网上审批带来困难，另一方面也增加了相对人准备相关审批材料的工作量，所以信息孤岛、信息不互联不互通是我们在推进电子政务过程中遇到的最大障碍。如何破除孤岛，建立一个真正有效的、及时的、互联互通信息共享机制，成为当前推进电子政务的关键。
另一个方面，作为相对人而言，电子政务的运用并不等于政府有了就能用得好。市民的应用习惯也是一个很大的障碍，有些人习惯直接面对面的服务，觉得这个看得见摸得着，多花点时间也无所谓，很难养成应用电子政务的习惯，还有一些难题就是由于网上互动机制还没完善、政府供给能力不足，使大家的反应没有直接到大厅这么直接快速，所以很多人有网上工具、电子政务应用也不用，有问题直接到大厅问，直接递交资料。并不是有了电子政务就一定快，但当面对具体的事情，政府提供的便利能否实现是推进电子政务的重要基础。另一方面是还有大量的弱势群体、劳作群体或者没有条件应用电子政务的群体，必须面对面的大厅服务才能满足他们的需求。所以电子政务和大厅服务两者是相互依存、互为一体、互相补充、互为衬托的关系，而非相对立的关系。我们希望通过电子政务的发展不断减少面对面的服务，使社会运作更加低碳、低成本，但不等于有了电子政务，就不需要大厅。从同行的信息我们了解到，目前全世界电子政务运用的最好的国家，也大概只能完成40%的工作，还有60%的工作仍需要在大厅通过面对面服务方式来解决，所以更不要说我们还是一个发展中国家。所以电子政务很重要，要努力推进，但也要清楚看到服务性质，政府是服务型政府，政府应该提供多种服务途径、多种便捷的服务模式，给市民选择，而不是简单强调一种选择。
徐凌：您能否跟我们分享一些您在团队管理的过程中琢磨到的最有效的方法、方式手段或制度？
郑汉林：一个好的领导最起码要满足以下几个要求：
首先，好的领导要想干事、能干事。一个好领导意味着是能够带领一个团队一起工作的人，当然一个好领导的前提是：想干事、能干事。领导本身需要有业务能力，必须天天熟悉业务，特别是主要的、核心的业务。有时候领导要关注具体的每一个细节，从关注之中、从苍蝇之中找到思路。
其次，好的领导必须是能够公正公平地管理。太多的私心杂念，难以树立领导权威；遵循自己的利益需求施政，难以领导团队前进。其实领导一个团队，首先要“打铁需要功夫硬”，所以从政这么多年的经验是领导自身要经得住诱惑，放下私欲才能把事情做得更好。
第三，很好地规划如何才能让一个团队发挥作用。领导所面临最大的困难就是所面临的团队成员性格特点、工作能力方法、个人想法、个人精神状态都不一样。一个简单的办法，只能管理某些人，不能管理所有人，做好领导最大的考验就是方法是否科学。行政机关的领导最大的约束是没有任何直接的手段，既没有经济手段也不能随意解雇员工。所以这几年我在想应该用一套共同的规则、科学的办法使团队每个人的作用发挥到极致。所以我们尝试不用简单的评价办法，而是通过工作重要程度、相关服务对象对他的评价等多种要素来评价干部，根据工作业绩用人，让大家看到要埋头走路、埋头干活，而不是整天盯着领导。一个好的管理机制，一定是每个人都集中精力做执行者，而非跟领导搞好私人关系，达不到工作要求，评先进、提拔任用没机会。团队不能要求每个人的能力、想法跟领导一致，但如果在团队里面有一股主流力量往前走就能够带动其他人，工作也容易散开。
第四，要有足够的耐心，不能急于求成。这是一个摸索和建立的过程，想法也不是一开始就是完整的、科学的，一些错的想法还必须在实践过程中不断调整、慢慢完善。例如我们服务之星的评比、考评办法的修订，年年都在进行，要根据实践过程中遇到的问题不断修订，慢慢科学化、系统化。
冯嘉敏：非常感谢您这次接受我们的访问！我们从中受到了很多启发，希望下次有机会继续聆听广州市政务改革的经验。
作者单位：广州大学中国政务研究中心
辑刊来源：《广州公共管理评论》第2辑
【学术稿约】《广州公共管理评论》：gdgzpar@163.com
