模糊性公共行政责任的清晰化运作
——基于河长制、湖长制、街长制和院长制的分析
李利文
模糊性公共行政责任如何实现清晰化运作？基于院长制、街长制、湖长制和河长制四类治理创新实践，从责任界定、打包、运作和强化的过程视角描述和分析了模糊性公共行政责任是如何落实的，并指出了模糊性公共行政责任清晰化运作的识别、转化和操作逻辑。研究发现，从表面上看，模糊性公共行政责任的清晰化运作无非是政府问责的一个更为精细化版本，核心是将个人问责机制有效嵌入科层结构之中，实现激励和管理的可操控性，但实质上它更是一个根据治理对象特征而进行的自上而下的权力调整和注意力分配的过程，其不可避免地面临这些创新要素所附带的绩效主义导向、人治主义导向和变通主义导向等问题。本研究为地方政府如何将模糊性的公共行政责任转化为清晰化的治理结构提供了一个认识框架，为理解国家治理工具的选择逻辑提供了一个观察视角。
一、问题的提出
科层组织如何分配责任是地方政府治理研究中的重要议题。一方面，国家通过行政职能划分、科层体系设计和行政处罚机制设置等方式来明晰各级各类地方政府的公共行政权力限度和公共行政责任边界，另一方面，由于公共事务的复杂性、流动性和综合性，在公共政策制定、执行和监督中经常出现公共行政目标朦胧、公共行政权力混乱和公共行政责任模糊等问题。公共行政责任模糊性的原因可以归结为以下几个层面。一是社会层面，“社会要素的多样性、社会过程的复杂性和社会运行结果的不确定性等，决定了国家干预的对象是充满模糊性的社会”，模糊性的社会引发公共行政归责的模糊性。二是政府层面，地方政府为增加自身的运作空间和应变能力，采取“政策模糊”和“模糊治理”等策略，即用含糊的、不太确定的形式表达政策目标或采用“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”和“不一致性”等特性的公共管理模式，这反过来加剧了公共行政责任的模糊性。三是属性层面。首先，政治任务本身具有模糊性，目标朦胧不清，不可量化，亦不可比较；其次，刚性的行政边界与公共事务的负外部性之间的冲突加剧了公共行政责任在跨边界和跨区域上的模糊；最后，公共事务的复杂性、流动性和综合性导致公共行政责任在时间和空间上的扑朔迷离、似是而非和错综复杂，加剧了公共行政责任的模糊性。公共行政责任的模糊性则直接导致推诿扯皮、虚化责任、消极责任和为官不为等负面后果。
随着现代化进程加快，地方治理不仅需要模糊治理来进行灵活性应变和变通性处置，更需要清晰化治理来改善地方治理绩效和治理质量，提升国家治理的合法性。从模糊到清晰的国家治理工具主要有三类。一是技术工具。技术治理的逻辑是通过识别和处理源源不断的问题进而把社会呈现在国家面前，数目字管理就是技术治理的一种典型方式，黄仁宇认为中国过去数百年来的动乱与缺乏数目字管理息息相关。网格化管理也是借助数字化和信息化等技术支撑，实现对基层治理结构的重建和清晰化认识的。大数据技术更是通过海量数据挖掘让潜藏的社会规律可视化、透明化，从而实现管理实时性、准确性和科学性的大幅提升；二是制度工具。即通过制度设计和制度运作将复杂问题简单化、清晰化的工具集合。科层体制中的绩效评估制度就是通过严密的指标设计来实现管理简约化的目的，晋升锦标赛中的绩效指标越客观可计算则激励效果越强。项目制也是通过“发包”、“打包”和“抓包”等分级运作的机制实现国家治理高效化和可控性的目的。公共治理中的清单制则是通过将分散、凌乱的信息类型化、系统化、图片化来实现信息的清晰化；三是组织工具，即通过组织制度设计和组织结构调整实现国家治理的清晰化和高效化。科层制是最典型的代表，其通过职责分工和层级节制的模式实现复杂社会的简约化和清晰化管控。领导小组或任务型组织也是一种实现管理清晰化的组织工具，它专门负责较为重要、但已有的工作部门不适合或无力承担的新型和交叉事务。运动式治理本质上也是一种临时性组织结构，当政府部门越来越多地以专项治理的形式开展活动时，常态治理处于非常规化运作状态，运动式治理的激进式清晰化运作痕迹也表现得越明显。
相比于之前，模糊性的公共行政责任总被推诿、虚化和忽视，近年来一些领域的公共行政责任，如环境保护、食品安全和基层治理等，得到了清晰化的有效治理。这些清晰化的治理结果依赖于一定的治理结构创新，即依赖于治理制度设计和治理结构调整。本文试图分析地方政府如何将模糊性的公共行政责任转化为清晰化的治理结构？这种治理结构又是怎样实现清晰化的目标治理的？这一转化过程又将产生哪些可能的消极影响？从河长制、湖长制、街长制和院长制四类创新实践出发，本文对四类组织模式如何完成其任务进行描述，并力图回答上述问题。
二、文献综述
（一）责任与公共行政责任
责任本质上是一种民主机制，因为“政府的任何行动都被看做是公民自身通过他们的代表所进行的行动”。责任可以用Responsibility和Accountability来表示，前者强调道德伦理层面的责任，后者强调管理民主层面的责任。责任与职责、透明、负责和回应性等概念比较接近，很多时候可以相互通用。目前关于责任的分类很多，包括内部和外部、政治与行政、主观与客观、上级与下级、象征与真实、惩戒与补救、等级与非等级、正式与非正式、作为与不作为等。其中罗姆瑞克等人根据控制程度和控制来源将其划分为等级、法律、专业和政治四种类型。这种划分类型具有基础性作用，后续的很多研究都基于该框架进行了实践分析。卡博尔提出了责任的透明度、法律义务、可控性、职责和回应性五个维度，也具有较强的启发意义。巴博斯则认为责任由谁负责、对什么负责、对谁负责、怎样负责和产出什么等五个方面构成。
公共行政责任则是指行政主体因其公权力地位、公职身份而对法律、行政法规及其授权者所承担的责任。纵观西方行政发展史，不同时期公共行政责任所追求的价值理念和表现模式都有不同特点。传统公共行政时期，威尔逊和古德诺的政治行政二分法原则，主要强调政策制定要对公民负责，政策执行要追求效率，对上级负责；新公共行政时期，弗雷德里克森等人注意到传统公共行政过于注重效率而忽视公平价值，因而新公共行政时期强调政府既要对效率负责也要对公平负责；新公共管理时期，强调通过绩效评估、市场机制、目标管理等手段对公共行政结果的考核，即追求公共行政责任的结果导向；新公共服务和公共治理时期，强调通过沟通、协商、对话、参与、回应、透明等价值来构建一套对公民负责的责任体系。总之，从历史发展而言，公共行政责任的价值追求逐渐从效率走向公平、从过程走向结果以及从隐蔽走向透明。
在过去十几年，公共行政责任一直是公共治理改革的核心议题。公共行政责任是构建信任、声誉和扩大自治权的重要路径，因而理性的个人或机构不会逃避责任，而会促进和落实其责任。但责任的落实是诸多因素共同作用的结果，而不是某一个因素所能决定的。在委托代理中，公民宪章无法建立起公民与官员之间的直接责任关系；在合作治理中，公共部门的失控可能导致公共行政责任的缺失；在民营化和服务外包中，公共行政责任也面临极大的挑战和困境。面对现有的公共行政责任缺失的现状，政府部门倾向于通过简单地构建更多的责任制度来解决责任缺失问题，也有强调通过对话来解决责任缺失，但这些方法，一方面，由于过多的重复交叠的责任机制的建立可能引发新的冲突，另一方面，强大的问责压力也可能导致新的失误和危机。那么如何清晰地、简洁地构建公共行政责任体系成为政府改革的核心议题，尤其是在我国压力型体制下如何构建清晰、简洁、有效的公共行政责任机制更值得深入思考。
（二）模糊性与公共行政责任
模糊性（ambiguity）在哲学、数学、法学、语言学、政治学和逻辑学等不同学科中都有广泛使用，可以表述为模糊性（fuzziness）、随机性（radomness）、含混性（vagueness）、歧义性（ambiguousness）、不精确性（impreciseness）和不确切性（inexactness），等等。恩迪科特认为模糊性的成因有以下几个：不精确性、开放结构、不完整性、不可通约性、不可测度性、可争辩性、家族相似性、虚假标准、语用模糊和歧义。有人将随机性和模糊性进行了区分，认为随机性是以事件出现条件为判断依据，而模糊性是以事务性态、类属边界作为判断依据。也有人将模糊性化约为信息问题，即试图通过信息的完备性减少不确定性进而减小模糊性。事实上，即使信息十分完备和充分，模糊性依然存在。因而，从成因上考察，模糊性是主观原因与客观原因共同作用的结果。
公共管理学中关于模糊性的研究主要集中在目标模糊和角色模糊两个方面。从目标模糊方面而言，有学者将目标模糊区分为四种，分别是任务理解模糊、指导性目标模糊、评估性目标模糊和优先性目标模糊。清晰的目标设定和目标理解有利于提升员工的工作满意度，但公共机构的目标容易受机构人员所执行的任务和所运用的技术影响，有研究表明目标模糊对组织绩效的影响可以推广至项目模糊对项目绩效的影响。从角色模糊方面而言，减小角色模糊性是实现组织内部协同的重要中间机制。政治环境对组织目标模糊性产生影响，反过来组织模糊性又通过组织结构直接或间接引起角色模糊。根据目标的清晰程度和政治环境的支持程度，可以将目标划分为四类，其中只有目标清晰度高和政治环境支持度高的类型才会导致角色清晰。总之，目标模糊和角色模糊容易导致公共管理框架（ppublic administration frame）模糊，进而引发公共组织机构内的公共行政责任冲突。
公共政策学也是模糊性研究的重要场域。一方面，模糊性公共政策在一定程度上拓展了政策执行和政策解释的弹性空间；另一方面，公共政策模糊性也可能误导政策理解，引发政策失败。库恩等人基于组织决策的模糊性环境，认为“决策机会”受模糊性影响，应该由多种“流”来共同进行界定，即垃圾桶决策模型。麦特兰德根据公共政策的模糊性和冲突性属性将政策执行划分为行政性执行、政治性执行、实验性执行和象征性执行，这对我们理解运动式执法、象征性执法和选择性执法等问题具有重要启示。政策制定和执行既是公共权力的重要体现，也是公共行政责任的重点监测领域。公共政策模糊性正如一柄双刃剑，有利有弊，投射到公共行政责任上亦是如此，而公共行政责任模糊性研究目前还很薄弱，亟需对其进行系统深入研究。
从已有研究来看，公共管理领域的模糊性主要由三方面引起。首先，由于管理对象本身的性质、边界等引发的可争辩性、不可通约性和不可测量性等，如目标模糊；其次，由于管理主体作用于管理对象而在语用、理解和执行中引发的歧义性理解、竞争性诠释和变通性执行等，如角色模糊；最后，由于管理对象所处的外部环境对管理主体和管理对象所产生的影响，进而通过管理主体行为和管理对象属性的投射引发模糊性，如职责模糊。近年来，虽然研究公共行政责任的文献很多，但主要集中在公共行政责任模糊性策略和模糊性公共政策属性方面，很少有研究关注模糊性公共行政责任是如何转化为清晰化的治理结构的，尤其是在我国压力型体制下治理结构创新是如何使公共行政责任从模糊走向清晰的。本文将从院长制、街长制、湖长制和河长制的治理创新实践中深入探讨模糊性公共行政责任的清晰化运作逻辑。
三、案例选取与介绍
现有的关于公共行政责任创新和改革的案例很多，本文中案例选择主要基于以下三条标准：一是管理对象的模糊性，即管理对象在空间结构的边缘区域和时间顺序的衔接区域很难进行界定和归责；二是管理结果的优化性，即通过治理创新使得绩效管理水平得到较大提升；三是案例的典型性，即选取的案例在一定程度上能够代表该类案例，体现该类案例的运作逻辑。基于以上标准，本文选取了西安市碑林区院长制改革、兰州市城关区街长制改革、湖北省仙桃市湖长制改革和浙江省杭州市河长制改革四个案例（表1）。
四、四类创新实践：模糊性公共行政责任如何落实
院长制、街长制、湖长制和河长制四种公共行政责任机制创新在很大程度上具有相似性，只是其涉及的管理层面和管理对象不同，而其管理机制和运作逻辑等核心要素基本一致。将基于四类案例分析模糊性公共行政责任是如何通过这些治理创新落实的。
（一）精准细化：模糊性公共行政责任的界定
无论是社区和街镇层面的院长制和街长制，还是区县和市州层面的湖长制和河长制，其治理对象都具有模糊性的共同特征，即这些公共事务处于空间结构的边缘区域和时间顺序的衔接区域，往往是那些无人管、不愿管和不敢管的公共事务，具有归责的可争辩性、可诠释性和可变通性。治理目标越模糊，留有的解释空间越多，责任被推脱的机率也越大。具体而言，这种模糊性传导至公共行政责任方面，其主要体现在以下三个方面：一是跨域性模糊，即由于公共事务在空间上处于不同主体边界的边缘区域，容易产生“公地悲剧”现象，并且导致归责困难，如小区绿化、街道停车、污水排放等对公共空间都会产生影响，但却没人愿意去管理这些事情，更没有人愿意对此负责；二是流动性模糊，即由于公共事务随着时间变动而导致作用对象不断转移的现象，这种现象加大了公共事务归责的可争辩性和可变通性，如小区火灾和瘟疫等随着时间的推移而扩散和传播，河湖污染随着时间的推移而流动和转移等；三是复合性模糊，即面临空间上的跨区域性和时间上的流动性双重因素影响，进而造成公共事务规则更加复杂多变。现实中，单纯的跨域性模糊和流动性模糊很少存在，其往往是以两者的结合模型复合性模糊形式出现，而院长制、街长制、湖长制和河长制等治理创新在很大程度上填补了公共事务归责模糊性的空白，使得混沌模糊的公共行政责任变得相对清晰化和可操控。那么院长制、街长制、湖长制和河长制等这些创新改革是如何对模糊性公共行政责任进行界定的呢？
按照科层制的管理模式，公共事务治理和公共行政责任一般依照刚性的行政边界来进行划分，而后通过压力传导，将责任层层下包。院长制、街长制、湖长制和河长制则主要根据治理对象的属性来界定治理边界和确定归责主体，相比科层制下碎片化的归责机制，院长制等治理创新的归责机制更具整体性。首先，无缝划分。主要根据区域内院落、主干道、河流和湖泊的数量和大小来进行事务和责任划分。如碑林区太华路街道办共有71个院落，选出71个院长，这样就实现太华路街道办院落管理的无缝隙对接，排除了管理中的重叠、死角和盲区。街长制和河湖长制同样也依照行政区划内的对象属性进行责任划分，实现区域内公共行政责任的精细化界定。其次，建档立卡。由于各个院落、街路、河湖的具体情况都不一样，面临的重点问题、解决的难度都不一样，这就需要具体问题具体分析，而不能采取一刀切的方式来进行治理。因而，在四类创新中就出现了“一院一策”、“一街一策”、“一河一策”和“一湖一策”的方案编制，对每个具体对象都建档立卡，做到责任的精细化划分。最后，责任清单。这些创新还通过责任清单进一步细化公共行政责任的标准和边界，以更加清晰地呈现责任结构。如仙桃市具体列出了湖长在宣传、划界、清障、保洁、防污等方面的具体职责。总之，这些治理创新基于治理对象的属性特征对责任范围、责任主体和责任标准进行精细化界定，防止公共事务整体性的人为割裂，实现公共行政责任在属性上的清晰界定。
（二）任务整合：模糊性公共行政责任的打包
责任划分后就需要指定责任人，责任人如何负责是这些治理创新的核心和重点。集体负责和个人负责是最典型的两种责任分配方式，由于集体负责容易分散责任惩处风险，造成法不责众，而个人负责则容易明确问责对象，形成较大的责任压力，因而在重点领域和重要公共事务上采取个人负责的模式更为可取。责任人如何指定才能在最大程度上确保责任的有效落实也是关键的一环。不同行政级别、不同区域大小和不同复杂程度的公共行政事务需要具有不同权威和能力的责任人进行协调和处置，对于跨县区或跨省市的公共事务治理需要指定不同级别的责任人。责任人可以是责任部门领导，也可以是分管领域领导，还可以是地区党政领导。不同行政级别的责任人在推动公共事务的落实上是不一样的，一般认为行政级别越高，表示地方重视程度越高，推动越有力，越是一把手负责，表示地方政府的决心越大，推动也更加有力。通过个人负责制将原本较为模糊的公共行政责任进行分割和打包，不仅将相对分散的责任进行了有效整合，而且形成了比较清晰的责任承担格局。
那么院长制、街长制、湖长制和河长制具体又是以怎样的形式对模糊性公共行政责任进行整合和打包的呢？具体而言，院长制、街长制、湖长制和河长制对模糊性公共行政责任打包的过程主要包括三个步骤。首先是划片分区分段。在前述的按照公共事务属性基础上基于行政科层的管理框架划片分区分段，从横向上按照公共事务属性进行责任划分，从纵向上则需要进一步按照划片分区分段的方式进行责任划分，这样就形成了一个精细化的立体责任机构。这个结构与科层制的金字塔结构有所区别，却又依附于科层制的金字塔结构。如在街长制中可以划分为主干街道和次要街道，在河长制中可以划分为上中下游不同段区。其次是明确责任主体，主要是指对不同片区片段和层级的责任主体进行明确和指定。从横向上按照公共事务属性明确一个总负责人，从纵向上按照不同片区和片段的行政级别明确不同级别的责任人。院长制、街长制、湖长制和河长制的主要负责人一般是党政部门主要负责人或者分管领域的主要负责人。如院长制和街长制中的三级管理，根据不同片区和级别明确了三级负责人，其中总负责人一般是党政部门主要负责人。最后是树立公示牌。公示牌主要是明确不同区段的主要责任人，标明负责区域的主要概况、相关责任、管护目标、监督电话等内容，方便群众监督和提供线索。总之，四种治理创新根据公共事务的属性和行政分割特征在横向和纵向上进行了责任划分，并根据立体性的责任结构明确各区各层责任主体，最终实现模糊性公共行政责任的整合和打包。
（三）分级协作：模糊性公共行政责任的运作
院长制、街长制、湖长制和河长制四类治理创新中的公共行政责任实际上是两种模式的交叉嵌合，一是根据公共事务的属性在整体上构建一个完整的责任体系，二是根据公共事务的行政区划构建一个若干等级的责任体系。两种责任体系的嵌合使得模糊性的公共行政责任在黏合作用下得以清晰化。这种治理创新的运行实际上仍然依赖于科层制的分层分级运作，即按照属地划分和分级管理的原则，对原本具有整体性的公共事务进行责任划分和切割，并在划分和切割的基础上对每个行政层级和行政属地配备具体的负责人，使得公共行政责任形成分级运作的模式。首先，按照公共事务的属性特征明确责任的最高行政等级；其次，根据公共事务的跨行政区域特征划分为若干行政属地片区和行政等级；再次，在科层制结构基础上对不同属地片区和行政等级的公共事务指定不同级别的责任人；最后，形成上级对下级进行指导、协调、督查和考核以及各个属地片区责任相互协调的分级运作模式。四类治理创新的运作依然体现出压力型体制的典型特征，即上级任务层层下压，按照属地范围分包给下级，形成打包、分包、拆包、接包的分级运作的特征。虽然其实质上具有行政发包制的运行架构，将权力分配、经济激励和内部控制融合在一起，但在具体运作上却又超越了行政发包制，更多的是一种自下而上对行政责任包揽的反向运作。
四类治理创新在具体运作中主要呈现以下几个特点。一是责任分工。各级责任主体具有不同的职责和任务，总责任人一般负责领导全局工作，承担总督导和总调度的职责。各级责任主体分别负责组织领导相应的管理和保护工作，协调解决有关问题，并对本级相关部门和下一级责任主体的履职情况进行督导，对目标完成情况进行考核。一些责任主体延伸至村组或社区，这些责任主体需要进行每日巡查和检查。这种责任分工具有科层制的典型运作特征，即一级抓一级，层层抓落实。不同的是，其各级责任主体都是党政一把手或党政主要负责人，这就将常规性的科层任务放在空前高度，实现了非常规化运作。二是部门协作。由于公共事务涉及的领域和部门较多，因而问题的解决还依赖于多个部门的协同运作。以仙桃市湖长制为例，其在明确湖泊责任人的基础上还指定了具体的责任单位，在具体某项工作任务中也列出了责任单位，如在统筹湖泊管理和保护规划任务中列明了各镇办、市发改委、市水务局、市国土资源局等十几个单位，同时，还建立了联席会议制度，市水务局和环保局为牵头单位，市政府分管领导担任联席会议召集人，组成单位有二十多个。这为协调相关公共事务提供了重要的平台和路径。三是重点推进。通过设置领导小组办公室重点督导和推进相关任务和责任的落实。如仙桃市在水务局设立了河湖长制工作领导小组办公室，杭州市设立河长制办公室，与“五水共治”领导小组办公室合署办公。
（四）考核追究：模糊性公共行政责任的强化
模糊性公共行政责任的清晰化运作如何得到保障？这是四类治理创新的重要归宿。前面提到的精细化责任界定、模糊性责任打包和分级化执行运作都是为了能够对公共行政责任主体进行清晰化考核和问责，将模糊性、分散性、含混性的公共行政责任转化为依附于科层制内的党政主要领导人的责任，从而借助科层制内的职位权威和考核对象具体化来促进公共行政责任的落实。这种机制将原本分散性的责任压力重新进行组合和打包，转化为个人的责任和压力，从而实现模糊性责任的落实。因此，模糊性公共行政责任清晰化运作的核心是借助科层分级运作的机制将公共行政的责任主体从集体转化为个人，有效地将个人问责机制嵌入科层的分级运作之中，从而实现利用问责制和考核制对责任落实进行激励和管理的目标。考核的目的在于督促公共行政责任的落实，责任追究的目的在于防止短期行为的出现。在这一过程中，责任目标的设置不是竞争性的排名，而是一种达标性考核。对达到考核要求的责任主体予以奖励和肯定，对未达到考核要求的责任主体进行惩处和约谈，对因失职渎职而造成重大损害的责任主体应该实行终身追究制，并按照相关规定进行处罚。总之，模糊性公共行政责任的界定、打包和分级运作为问责制的运转提供了框架、找准了责任点，使得问责和追责的靶向性更强，也保障了模糊性公共行政责任的有效落实。
院长制、街长制、湖长制和河长制主要通过考核制和问责制来强化公共行政责任，具体而言主要体现在以下几方面。首先，纳入政府目标考核体系。这些治理创新将相关的任务统一纳入年度目标管理考核体系，将其作为政府目标管理的一个重要组成部分，这促进了考核的规范化和常规化。其次，建立奖惩问责机制。将考核结果与干部实绩和任用挂钩，对考核优秀的责任主体，在财政分配和干部任用方面给予优先考虑和适当倾斜；对于连续排名靠后的责任主体，在规定时间内需做出书面报告，限期整改；对于考核不合格的责任主体，则要进行约谈和问责，甚至追究相关法律责任；最后，完善问责考核的辅助机制。如责任主体报告制度，各级责任主体向上级责任主体每年进行报告和述职；差异化绩效考评机制，由于各个片段和区域的情况不一样，采用统一考核标准可能导致考评结果不公正，因而需要依据各地不同情况进行差异化考评；终身追究制度，即对造成巨大损害和社会负面影响的责任主体实施终身追究责任的制度；联合督查机制，即责任主体与其他协同主体共同对责任落实情况进行督查，通报责任落实情况，共同推进问责制和考核制的落实；公示牌动态更新机制，即对责任公示牌的相关信息进行及时更新，结合微信平台等，建立责任主体微信联络群，实现广大群众对责任主体的实时监督。
五、精细化问责与注意力分配：模糊性公共行政责任的清晰化运作逻辑
从以上分析可知，模糊性公共行政责任的清晰化运作是分级运作与问责制的有效嵌合，其核心是将模糊性公共行政责任的承担主体从集体转化为个体，将问责制有效嵌入科层运作之中。外在表现是通过更为精细化的问责机制实现公共行政责任的有效落实，本质上是行政权力支配的政府注意力的重心和焦点发生转移的过程。从运作逻辑上而言，模糊性公共行政责任的清晰化运作可以划分为三个步骤，分别是识别、转化和操作。
（一）识别：从目标模糊到角色清晰
事实上，明确但困难的目标比模糊却简单的目标能够带来更高的绩效水平，因而从运行逻辑上而言，模糊性公共行政责任清晰化运作的逻辑起点是对模糊性进行识别，模糊性公共行政责任导致治理目标的模糊化，进而造成治理角色和治理责任的模糊化。从院长制、街长制、湖长制和河长制的经验可以发现，模糊性公共行政责任之所以模糊是因为公共事务存在空间上的跨界性和时间上的流动性，而基于公共事务的属性进行责任划分，能够在一定程度上确保公共行政责任的完整性和去重叠性。模糊性公共行政责任的识别并不是一种平面视角的识别，而是一种立体视角的识别。具体而言，这种识别机制包含三个部分。一是基于公共事务属性的横向识别。从平面上看，公共事务分布于一定的区域空间之内，这种分布可能是跨区域的或者某一区域之内的。从公共事务整体性角度考虑，公共事务的分布可以在平面内清晰地呈现出来，而且这种呈现是不交叉、不重叠的。如一定范围内有多少河流、湖泊、街道和院落这都是清晰可见的。二是基于行政层级的纵向识别。由于公共事务的落实依赖于行政科层的运作，因而公共行政责任的承担也需要依托于科层制的治理框架。科层制根据行政区划和行政等级来进行层级运作，而公共行政责任也需要按照属地行政隶属的层级结构来进行责任划分。三是基于纵横定位的责任主体确定。横向上可以明确公共行政责任的边界范围，纵向上可以确定公共行政责任的层级幅度。基于纵向和横向的责任定位，可以明确公共行政责任的具体归属，确定相应行政等级的责任主体，完成公共行政责任的识别，从目标模糊走向角色清晰。
（二）转化：从交叉重叠到分级运作
转化机制是公共行政责任从模糊走向清晰的核心步骤，即如何实现公共行政责任主体从集体走向个体，如何有效地将个人问责机制嵌入科层运作之中，让“不确定性”内化为一种体制中可计算的“风险”。其依赖于科层制的分级运作与个体问责制的有效嵌合，科层制的分级运作为模糊性公共行政责任的识别提供了基本框架，防止了公共行政责任的交叉重叠，而个体问责制则进一步强化了公共行政责任的框架和边界，使得模糊性公共行政责任成为可以激励和可操控的对象。分级运作与问责制的嵌合相当于在公共行政责任划分的基础上对每个细分区域都配备相应等级的问责主体，实际上是一种更为精细化的问责模式，这种模式背后不仅需要更多的政府资源和政府注意力分配，更需要多个部门的配合和协同。这也说明这种强调权威的分级运作在问题处理中能够不断强化自己、巩固自己。具体而言，支撑公共行政责任从模糊走向清晰的转化机制主要体现在以下三个方面。一是精细化分工合作。精细化分工是确保模糊性公共行政责任清晰化的重要前提，其通过横向和纵向的边界界定来完成各个部分的分工。与网格化管理相比，这种精细化分工是一种更为立体的精细化操作，其在横向和纵向切割的每个方格中都明确了相应的责任主体。二是多部门协同运作。由于公共事务涉及多个政府部门，层级运作和问责制发挥作用需要多个其他部门的配合和协调，这样嵌入在科层制上的精细化的问责制才能有效发挥作用，交叉重叠的公共事务才能得到有效厘清。三是政府注意力转移。模糊性公共行政责任清晰化操作的重要体现是镶嵌在科层制上的精细化问责机制，而精细化问责机制实质上是政府资源和政府注意力重心的转移，即政府将更多的资源和精力投入到相关领域的公共事务治理上。
（三）操作：从虚化推诿到追踪问责
操作机制是模糊性公共行政责任清晰化的实现机制，即如何执行和落实公共行政责任。前面已经建立模糊性公共行政责任的识别机制，即通过横向和纵向的识别机制将模糊性的公共事务框定在架构相对清晰的边界范围之内。而后通过转化机制将模糊性公共行政责任切割和打包，转化为相对精细化的方格，并将个人问责机制镶嵌于各个方格之中，实现了模糊性公共行政责任相对清晰化的问责结构。这种精细化的问责结构形成了无缝隙、零死角、高压力的问责格局，使得之前可以消极对待或变通处置的公共行政责任变成刚性的、实在的、不可推卸和不可争辩的具体责任。具体而言，实现模糊性公共行政责任清晰化运作的操作机制主要体现在以下几方面。一是压力考核机制。将相关公共事务纳入政府绩效考核之中，通过科层制既有的压力体系将相关公共事务转化为具体的目标体系，从而实现相关的目标考核和任务落实。也有根据具体事务的重要程度，将其列为一票否决事项，凡事没有达到考核要求的，在晋升、奖励等方面都实行一票否决。这加大了考核压力，增强了相关任务落实的动力。二是追踪问责机制。对未完成相关任务或者完成绩效不佳的责任主体进行追踪问责，督促其反思和改善绩效。尤其是对弄虚作假、不顾后果的行为实行终身问责制，防止短期行为和短期利益对国家和社会造成重大的、不可逆转的伤害。三是约谈改善机制。对于出现消极责任和虚化责任的端倪以及可能造成重大负面后果的行为提前进行约谈，以防止消极行为的进一步扩散和放大，进而推进公共行政责任的有效落实。
六、结语与讨论
基于院长制、街长制、湖长制和河长制四种治理创新实践，模糊性公共行政责任的清晰化运作主要包括四个步骤。首先，根据公共事务的属性对模糊性公共行政责任进行横向界定；其次，根据层级运作的逻辑对模糊性公共行政责任进行纵向打包；再次，将分级运作与个人问责进行有效嵌合，实现公共行政事务的协同治理；最后，通过压力考核和追踪问责强化公共行政责任的激励和惩处机制，督促模糊性公共行政责任的有效落实。从四个步骤中可以看到，模糊性公共行政责任的清晰化运作逻辑包含三个重要节点，分别是识别、转化和操作。识别就是从横向和纵向上对模糊性公共行政责任进行界定和确认；转化即在框架定位的基础上进一步明确考核和激励的对象，将模糊性公共行政责任转化为具体可操作的对象；操作即通过压力考核、追踪问责和约谈整改等具体措施推进模糊性公共行政责任的具体落实。可以看出，识别是模糊性公共行政责任清晰化运作的逻辑起点，转化则是运作的核心和关键环节，而操作则是运作的具体实现手段和逻辑归宿。
从表面上看，模糊性公共行政责任的清晰化运作就是在结合公共事务属性和科层制结构的基础上对公共行政责任进行立体性精细化细分，再在精细化分割的区隔中配置相应行政等级的责任主体，最后对这些镶嵌在这一立体结构中的责任主体进行追踪问责的一种操作。其无非是通过设置更多更为精细化的问责机制、增加更多不同层级的问责主体来化解公共行政责任的模糊化问题，即是政府问责的一个更为精细化的版本。精细化问责需要需要对科层结构重新进行微调，需要多个部门的协同，将耗费政府更多的资源和精力。实际上，模糊性公共行政责任的清晰化运作是行政权力所支配的政府注意力的重心和焦点发生转移的过程，即当某一领域的公共事务上升到更重要的战略层面时，而现有的政府治理结构又无法很好地解决当前问题，国家就开始将有限的政府注意力和政府资源转移到这一具有重要战略影响的公共事务上来，随之而来的是政府治理结构变得更加精细化、治理边界变得更加清晰，执行力度和治理效果也大幅提高。实际上这就是一种根据治理对象特征而进行的自上而下的权力调整和注意力分配的过程。
模糊性公共行政责任清晰化运作依赖的仍然是科层结构、问责机制、政府注意力等基本要素，因而其也不可避免地会附带这些要素所固有的缺陷和弱点，其中一些典型问题主要体现在以下几个方面。一是绩效主义导向，即在目标清晰化过程中仍然采用一些容易观察、容易量化的指标来进行评估和考核，这就无意中造成了治理结构失衡，进而引发更深层次的隐蔽问题。如河长制的推行可能达到了初步的水污染治理，但并未有效降低难以观察到的深度污染物，仍然是一种治标不治本的行为。二是人治主义导向。模糊性公共行政责任清晰化的过程仍然依赖于政府注意力的分配，如果“一把手”不予重视或者主要负责人处于人事变动期，公共行政责任仍然难以落实。三是变通主义导向。虽然既有的制度结构在不断抑制变通主义的滋生，但在现有科层体制和压力结构中变通行为的机会结构还大量存在，变通策略的采纳成本和操作风险仍然较低。总之，随着治理创新模式的不断探索和推进，由于各种公共行政责任创新要素本身所附带的缺陷以及重新组合可能产生的弱点将逐渐暴露出来，并产生各种预料之中和意料之外的后果，这些也是我们未来需要进一步深入观察和探讨的问题。
作者简介：李利文（1988—），管理学博士，广州大学公共管理学院讲师
文章来源：《华中科技大学学报》2019年第1期
