高小平：借助大数据寻求国家治理变革

[摘要]改革之所以艰难，在于“习惯成自然”，现有的制度、利益格局束缚了社会创新的动力，而新兴科技力量成为打破这一桎梏的潜在突破口。本文在介绍和评价《大数据时代的国家治理》一书的基础上，从大数据引领的科技革命所蕴含的智能化行政改革方向、大数据带来的“数据民主”对透明政府建设的意义、以及大数据战略对国家治理能力构建的作用等三个方面，论述了大数据与变革体制、创新治理的关系，提出了大数据时代到来为行政管理理论与实践创新带来了新的机遇。

[关键词]大数据；智能化政府；透明政府；治理能力

今年是《实践是检验真理的唯一标准》一文的作者胡福明教授80华诞。37年前，我在南京大学读书，是胡福明老师的学生。记得有一次，胡老师讲历史变迁规律的时候，提到一个现象——但凡一个国家在某个历史阶段停留得比较长，那么在下一个历史阶段就会比较短，因为它在进入下一个阶段的初期一定会遇到无比大的阻力。课间，我与同学严强交流，聊到如何理解胡老师的观点，如何破解这个现象。严强大我八岁，理论水平是全班最高的之一，我们“小字辈”不敢当面去请教胡老师，常常把童星、宋林飞、严强他们当作小老师。严强认为，我国的改革，将来很可能需要借助科技的力量来寻求突破。

严强有个前些年毕业的博士生陈潭，现任广州大学公共管理学院院长，最近，陈潭送给我一本新书《大数据时代的国家治理》（陈潭等著，中国社会科学出版社2015年版），这是首部将大数据科技与国家治理契合研究的著作。捧读该书，让我感到新生代学者传承了师长的思想体系，又开拓了新的研究领域，他们对改革创新时代脉搏的把握是如此的敏锐和精准，真是令人敬佩和欣慰。

大数据已经在很多领域得到广泛应用。学术界通常用4V来描述大数据的特征，即大量化、快速化、多样化和高价值。据德国《世界报》2015年6月18日报道，麦肯锡咨询公司的一份研究报告指出，大数据的使用将成为未来提高竞争力、生产力、创新能力以及创造消费盈余的关键因素，欧盟如果将大数据科技与教育培训、建立统一的服务贸易和数字经济市场、提高公共部门效率、实行更多自由贸易、根据就业市场需要制定移民政策以及延长工作年限等结合起来，预计每年会给欧盟新增4.5万亿欧元的国内生产总值和2000万个工作岗位。大数据运用的益处是多方面的，不仅可以使政府效能、管理决策、市场监管、公共服务、城市设施、社会治安方面得到优化，而且可以为经济、教育、文化、卫生、外交等所有领域带来不菲的收益。《大数据时代的国家治理》认为，在德治传统浓厚的中国，大数据的运用能为这个古老国度的治理者带来一种崭新的治国方式。如果国家治理者和政策制定者没有对大数据及其所蕴含的重要资源有较为全面的了解，就会难以应对新时期各种复杂多变的挑战和风险，国家治理体系和治理能力的现代化也将无从实现。该书不仅试图描述大数据的运用如何改变传统的国家治理模式以及提升国家和社会诸多方面的治理水平，还提供了国家治理者应该如何面对大数据时代下法律、政治和行政体制的挑战以及国家间的竞争，并指出其应对战略。

一、大数据科技引发智能化行政改革

新兴的通信技术、计算机技术和网络技术的融合与发展，改变了知识的获取、传承、积累和创造方式，并推动着生活方式、工作方式、组织方式与社会形态的深刻变革，行政管理的形态也相应地发生转变。陈潭等作者由介绍韩国政府提出的政府3.0计划入手对行政改革作出相关研究。韩国政府所提出的政府3.0侧重于政府主动公开和共享信息，保障国民的主动参与，政府公共行政也相应地从“政府提供”模式转变为“以每个人为中心”的个性化定制模式。虽然政府3.0的概念在不断的发展过程中，但是大数据运用下的各种公共行政变革已经进入了各界的讨论范围。

行政管理这一学科诞生于威尔逊尚未出任美国总统时，1887年他在《行政的研究》(The study of Administration)一文中提出“行政专业化”的概念，认为行政研究的目的有两个：一是政府适合做哪些事情；二是政府如何以最大的效率和最小的成本来完成这些适合做的事情。在威尔逊的年代，美国政治和行政并不相互区分，行政缺乏效率，他主张政治与行政“二分”，行政管理专注于提高“管理技能”，追求效率的提升。逐渐地，以马克斯•韦伯的科层制、弗雷德里克•泰勒的科学管理原则和亨利•法约尔的行政管理原则为基础的管理主义的路线（managerialism）影响着行政的发展。上世纪70年代以来，以科层制为基础的传统行政模式遭遇到运行中的缺陷，新公共管理运动席卷各国，其特征是：一方面政治与行政出现了某种程度回归式融合，行政从重视“效率”转而重视服务质量和公众满意度，另一方面行政的管理主义却继续进行分化——由于在处理纷繁复杂的公共事务的过程中需要运用一些更有针对性、更精细化、得心应手的管理方法和手段，于是，专门用于提高服务效率的新型管理工具的重要性凸显出来，绩效评估、政策分析、风险治理、危机管理等等新式管理工具纷纷应运而生。这就使得“管理工具”本身从威尔逊立论的“管理技能”中剥离出来，即以往作为行政管理主要支撑资源和研究对象的笼统的“管理技能”被再次二分为“管理工具”和“掌握工具的技能”。发展公共政治、改革公共行政，需要一种新型的工具，以便改善和创新“管理工具”本身，这就是公共管理。比如，政府流程再造就是一个十分有效的公共管理工具。传统行政管理模式是按照专业分工的原则，以科层制组织形态提供服务，部门之间按照专业分工来划分治理领域，一个完整的公共管理和服务链条被切割成若干的环节，部门之间形成职能边界，职能管理的信息之间形成壁垒。在民众对于服务质量和满意度要求更高的年代，政府需要进行相应的变革：一是公共部门内部业务处理流程再造；二是跨部门业务流程再造；三是社会服务流程再造。这一新的“二分法”（或者说新管理主义）在偶遇了大数据科技的发展后，更加如鱼得水，大展宏图。书中列举了行政审批的例子，如经过一系列的整合，以大数据平台下的跨部门业务协同和政务信息资源共享，便能从过去分散式到“一楼集中式”的物理式转变，再到“一站式”的化学式转变。要实现真正的“一站式”化学转变，必须建立统一共享的数据平台，这是大数据发展的重要前提，也是实现政府变革的关键举措。

事实上，在大数据时代，交换和利用信息的频率逐渐加快，面对海量的信息，公共部门需要探索如何提高对信息资源的利用方式和频率，以公众的具体需求为导向，设立更高的目标。大数据是一种科学技术革命，但对于行政管理而言，大数据的科技手段不仅提供了技术层面的支持，还通过公共部门的管理创新，客观上有助于增强政府的服务意识，进而推动政府职能转变。我国行政职能转变之所以艰难，一个重要原因在于政务数据的碎片化，信息资源共享程度低，部门中的公务员在办事、监管、服务的每一环节都需要亲历亲为，否则就很容易产生“放羊”，这是导致一放就乱、一乱就收、一收就死、一死再放的恶性循环的主要原因。要解决这个困局，必须在信息化基础建设的前提下，运用大数据的储存方式，建立基础数据库、专业数据库和应用数据库，依靠整合统一的平台，为管理和服务提供支持。

大数据科技的运用使得行政管理精准化程度得到提升。该书展示了大数据在我国城市管理诸多领域的广泛运用。数字化城市管理就是运用信息化手段，收集和分析城市的各种信息数据，来实现城市的现代化和信息化管理。在我国的社区治理中，网格化管理就是一个成功的范例。通过数字化管理的模式，建立以“人、地、物、事、情、组织和房”为核心的7大类、32小类、170项信息和2043项的基础信息数据库，加上网格员对社区的24小时的动态全方位管理，使得反馈及时精准，事件处理快捷高效。这个模式改变了过往运动式和突击式的社区管理手段，从被动管理的模式转变为前馈式管理模式，务求“小事调解不出网格，大事化解不出社区、街道”的目标。

预测和决策是行政管理的核心要件。大数据作为新型的数据处理技术，有效地统合政治、经济、文化、社会、生态等各个方面的信息资源，为国家治理提供重要的数据基础和决策支持。传统的治理方式，需要对治理问题进行定性和定量的研究，但相关的研究方法都是对研究对象的局部进行“现实”的分析，通过少部分人的需求推断出大多数人的现实需求并确立治理的思路。大数据的运用却打破了这种传统的方式。正如书中所说，大数据分析的魅力在于“通过交叉复现，直抵事实的真相”。大数据所蕴含的“交叉复现”为传统治理带来新的思路——可以克服传统科层内部由信息不对称所产生的各种治理困境，信息传递更趋扁平化，对问题的了解更为准确和全面，从而提升科学决策的水平和精准度。

大数据还有助于建立“纠错”机制。在传统的组织架构中，决策的信息来源通常需要经过漫长的信息传递，外国有位教授称之为“牛鞭效应”，即信息链条越长，信息传递过程中的层次越多，信息被人为修改处理的机率就越大，信息的失真即离原始的信息偏差也就越大。传统的臃肿重叠的科层体制和单类型结构化的数据，成为科学决策的障碍。决策者还受限于传统的信息技术，所掌握的决策数据往往较少，真实性和准确性都难以保障，因此决策中不得不取决于决策者的经验和直觉。大数据时代，高效的信息集成技术和数据分析技术能够为更加科学的公共政策制定提供坚实的基础。大数据所提供的“交叉复现”和“数据混搭”提供了科学化决策的可行方案，同时还改变了公共行政的决策思维、范式和方法。在传统的决策流程中，信息的“获取—传递—处理—分发”为主要内容和运行轨迹；而在大数据时代，通过数据的处理应用和统一优化的管理，实现了“采集—传递—分析—应用—反馈”的数据流程转变。相关的变革已经应用至公共服务领域，书中详细阐述了交通运输、环境监测、疾病预防、医疗卫生服务、治安防控、公共厕所布局、垃圾分类和处理等多个领域的变革，且其深度和广度也不断地增加。

进入21世纪以来，由于信息化、智能化的进步速度非常迅速，愈来愈多的国家强调并施行协同治理，从过去一个主体管理转向一个主体引导的多个主体管理，从过去单向的自上而下管理转向各个方向的协同治理。在大数据时代，政府的基础数据结构可以形成综合的服务平台和公共信息数据库，通过创新的信息采集方式，把政府、企业、社会组织和公众都纳入到治理体系中，提高政府公共服务在社会治理领域的有效性。各国“智慧政府”“智慧城市”的建设计划就是其中的标本式实践。大数据科技通过信息平台，广泛搜集个体对于公共服务的享受频率、偏好和评价，有助于政府更好掌握公众的需求，为在复杂多变的条件下进行公共决策提供支持，提高决策的科学性及与民主意愿的契合度，同时，利用跨部门、跨区域和跨行业的数据以及新媒体数据，最大程度地开发、整合和挖掘区域和城市管理数据，从而实现不同区域和城市子系统要素的数据融合和业务协同，促进决策的执行和决策的后评估。陈潭等作者还认为，社会组织和民间机构通过其灵活多样的工作方式、民众基础和志愿者队伍以及现代化的技术手段来满足公众的信息需要和构建公众与政府的交流平台，在危机管理、公共安全处理和环境治理方面尤为明显。书中介绍和分析了2009年莫拉克台湾救灾、云南鲁甸的地震救灾、马军的水污染和空气污染“地图”、2013年美国波士顿马拉松迅速破案等研究案例，表明单靠政府自身力量难以掌握所有的数据资源，也难以完成所有的数据整合和处理任务，必须让更多的社会力量和更广泛的人群参与到相关的管理和决策中，社会组织、民间机构甚至新媒体的数据资源都可以成为协同治理的重要资源。因此，我在2002年提出的“全能行政-技能行政-智能行政”的历史理论模型正在日益得到验证（见《智能化:现代行政管理的方向》，《中国行政管理》，2002年第11期）。

二、数据民主与透明政府建设

互联网的普及和大数据科技的出现，为网络时代的民主法治建设奠定了物质和技术的基础。陈潭等作者借用卡尔•科恩（Carl Cohen）《论民主》的观点，认为民主其实是人类生产、生活组织集体活动的一种决策方式，判断民主的关键要素，在于人民参与或影响公共利益的决策。涂子沛在《大数据：正在到来的数据革命》一书中也阐述了数据的公开是公众参与和民主制度的重要组成部分。而陈潭等作者经过深入挖掘后认为，公众在这个网络无背景交流，便捷和平等的表达，为信息传递、民主参与和民主管理带来诸多的变化，进一步证明了大数据时代依托网络平台的开放性、平等性、互动性，将实现新型的民主形式——“网络民主”。

首先，数据的开放性将分析和使用数据的权力给予民众，使“数据民主”成为可能。2009年开始，各国陆续建立政府数据门户网站，将从前专用的公共数据开放给公众，掀起一股“数据民主化”的浪潮。公众可以查阅议员的投票表决数据、候选人的得票数据、法律和公共政策的议程表决、通过交叉结合的各种基础性和专门性数据，逐渐揭开过去决策的“黑箱”，并在各种平台上表达政治利益和诉求。陈潭等认为，数据民主化可以促进公民积极介入政治过程，促使更多感兴趣的人参与到公共政策制定过程中，为公众直接参与或虚拟参与国家和地方治理提供了广阔的平台。

其次，数据的透明化将公开、民主的要素内置于决策制度中，确保多数公众的利益不受损害，使“数据制衡”成为可能。民主的妥协须借助于协商民主和契约文明观念的广泛传播，大数据科技实现了权力机构的信息公开透明化，权力主体各方可以轻易获得客观事实的真相，以事实的数据支撑更具有说服力的决策。在大数据时代，每一个个体都成为一个数据终端，公众可以任意使用社交平台上的各种资源，表达自己对公共事务的认识以及利益诉求。公众的利益表达越来越不易被忽视，政府在决策过程中或多或少地都开始注意公众的意愿或建议，而无法停留在政府部门单一决策的传统模式中。

最后，大数据进一步推动了自媒体的发展，使“数据反腐”成为可能。在过去的信息和通信技术条件下，个体参与社会活动往往需要付出较高成本，而获得的效率和效益较低，现在的情况完全不同了，在大数据时代，数据的公开性、可得性、可发性，使得公众不仅可以使自己成为信息发布者，且通过联网的数据，可以使自己发出的声音增大，并成为大数据的一部分，快速传播，被其他用户和终端获取，形成回路。公众通过对有价值的信息片段进行组合，建立了广泛的网络传播，构成了对公权力有威慑力的监督，实现了政府监督形式的创新。在公众有效参与的前提下，政府则由于获得信息的充分和反馈的便捷，有可能变得更具有问责性和回应性。书中大量举的中国网民网络反腐的例子说明，大数据为反腐倡廉提供了新路径，巨大且门槛低的“民间纪委”应运而生。

陈潭等作者同时指出，互联网的普及和大数据的出现不仅为民主政治和透明政府的建立奠定了基础，还打破了原有的公权力对信息传播流向和内容的独占，极大地丰富了民众和社会对信息的认知，拓宽了信息来源，提高了公众的“社会能见度”，民众不再被淹没在权力的“压制”之下，底层社会的发声更为可能。事实上，在大数据时代，政府与社会的边界会出现调整。2010年英国首相推出的“大社会”（big society）项目，赋予社区和普通人更多地参与社会的权力，其核心理念就是分权。大数据时代，信息趋于自由、迅速流动，数据趋于开放和共享，这也意味着知识和权力的开放和流动，知识将从专家学者分散到每个学习者，权力将从政府更为分散到社会每个组织和个人。

三、大数据战略下国家治理能力的构建

前面我提到了大数据在公共安全危机预警中的作用，这里则试图进一步说明其在国家治理能力的高端层面的价值。其实，在反恐和国家安全预警上，大数据科技的运用显得更为重要。美国伊利诺伊大学的数据专家们通过收集上百万篇的新闻报道分析，从情绪和地点两个视角出发估计国民情绪变化，有助于预测利比亚和埃及发生的“革命”。在国际政治的研判上，大数据带来新的预警系统变革，通过技术手段预测国外将要发生的可能性事件，为外交策略的制定提供更为立体的研判结果。

在全球新一轮科技革命和产业变革中，大数据与各领域的融合发展具有广阔前景和无限潜力，已成为不可阻挡的时代潮流，正对各国经济社会发展产生着战略性和全局性的影响。“数据即战略资源”成为了各国的共识，国家竞争的焦点从传统的资本、土地、劳动力、能源的争夺转向大数据搜集、处理和运用能力的争夺。大数据的出现，颠覆了传统国家间竞争的模式和资源配置的方式。由于大数据是数字化生存时代的新型战略资源，对国家治理和社会发展所起的作用巨大，各国已经开始制定相关的大数据战略计划，确保在国家间竞争中保持优势。作者认为，美国最早将大数据作为网络安全战略的技术核心保障，从奥巴马政府签署《透明和开放的政府》总统备忘录开始，就组建一系列措施实施以大数据为核心，以观念塑造、积极防御、攻击性打击为主旨的网络安全新战略。美国相继投入多个计划，将大数据技术革命所带来的机遇和挑战提升为国家战略层面，并且引领一系列大数据研究的热潮。2012年 3 月，美国公布了“大数据研发计划”。该计划旨在提高和改进人们从海量和复杂的数据中获取知识的能力，进而加速美国科学与工程领域发明的步伐，增强国家安全。根据该计划，美国国家科学基金会（NSF）、国立卫生研究院（NIH）、国防部（DOD）、能源部（DOE）、国防部高级研究计划局（DARPA）、地质勘探局（USGS）等 6个联邦部门和机构共同提高收集、储存、保留、管理、分析和共享海量数据所需的核心技术，扩大大数据技术开发和应用所需人才的供给。作者指出，美国已经成为掌握大数据资源最多的国家，世界上最大的几家大数据公司几乎都在美国，如果大数据的控制权将决定国际政治中的权力分配格局，那么至少目前美国已经占有很大的优势。

大洋彼岸的欧洲也不甘落后，2011年英国政府发布对公开数据进行研究的政策。2013年英国商业、创新和技能部宣布，将注资6亿英镑发展8类高新技术，其中1.89亿英镑用来发展大数据技术，同年该机构还发布《英国数据能力发展战略规划》，旨在从人力资本、研发能力和数据资产方面规划英国未来的发展重点。英国政府2015年前开放有关交通运输、天气和健康方面的核心数据库，并且投资1000万英镑建立世界上首个“开放数据研究所”。欧盟也建立“欧盟开放数据战略”，将重点加大在数据处理技术、数据门户网站和科研数据基础设施三方面投入，建立成员国和欧洲机构数据的“泛欧门户”。对大数据的研究与应用已引起各国政府的高度重视，并已成为重要的战略布局方向，美国的决策者甚至指出，大数据是“未来的新石油”，足以表明大数据在未来国际竞争的重要地位。谁能更好地整合数据，谁能更好地从大数据中挖掘有用的信息，谁能利用信息进行精确的研判并作出科学决策，谁就能在国际社会占尽先机，作者认为“谁掌控大数据，谁将主导国际政治”。因此，对于中国而言，必须强化对大数据的主权，以迎接未来的国际竞争。

中国国内互联网企业在大数据搜集、管理和应用方面走得不慢，国内的三巨头（百度、阿里、腾讯）已经通过诸多大数据的产品，获得了营业利润增长。自党的十八大以来，各级政府顺应大数据时代的潮流，制定相关的战略和制度。党的十八届三中全会提出全面深化科技体制改革，“整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制”。在《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中提出“支持海量数据储存、处理技术的研发和产业化”发展战略，《物联网“十二五“发展规划》将信息处理技术列为四项关键技术创新工程之一。上海和广东等地方政府分别建立大数据管理局，制定大数据战略、规划和政策措施，组织制定大数据搜集、管理、开放、应用等标准规范，通过大数据挖掘更好地发挥公共部门的管理职能。2015年6月24日国务院办公厅发布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，提出“充分运用大数据先进理念、技术和资源”，“推进简政放权和政府职能转变，提高政府治理能力”。2015年7月1日国务院在《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出，“研究出台国家大数据战略，显著提升国家大数据掌控能力。建立国家政府信息开放统一平台和基础数据资源库，开展公共数据开放利用改革试点，出台政府机构数据开放管理规定。按照重要性和敏感程度分级分类，推进政府和公共信息资源开放共享，支持公众和小微企业充分挖掘信息资源的商业价值，促进互联网应用创新”，“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力”。2015年8月31日国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。一系列政策相继出台，标志着我国国家治理战略正在发生着深刻的变革。积极发挥我国大数据科技的比较优势，把握机遇，加快推进大数据战略的实施，必将重塑国家创新体系、激发创新活力、培育新兴业态和创新公共服务模式，对打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，适应和引领经济发展新常态，形成经济发展新动能，实现中国经济提质增效升级、社会培育自治活力，具有重要意义。

此外，还需要注意，大数据背后所蕴含的技术是普通民众无法轻易获得的，其知识门槛相当高。因此，即便数据开放和公开，但背后的数据采集方法、数据的算法依然存在很大的操作空间，这导致民众无法获取稳定且可比的测量数据。事实上，对于大数据的质疑更多来自于数据属性本身，主要是因为大数据的测量面临严重的效度问题。传统的样本统计分析讲求的是减少误差，保证样本的数据质量，然而大数据对粗糙冗余的信息容忍度更高。在这种数据测量方法下，大数据可以做的只是相关关系。正如舍恩伯格等著的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书中指出的，大数据时代相关关系优于因果关系，让我们在分析某些现象的时候不用了解其内部运作机制即可预测未来。然而，这种预测存在不可忽视的误差。戴维•雷泽尔等人在《科学》杂志撰文指出，以谷歌流感趋势为代表的大数据预测技术尽管有其价值，但仍然存在预测误差。这种“大数据分析的陷阱”的最大挑战是数据信息缺乏效度和信度。大数据的运用放弃原始数据的精确性，强调数据量的多和杂；放弃因果关系的判断，强调相关关系；放弃知其所以然（为什么），强调只需知其然（是什么）。这些都在很大程度上挑战我们人类先前的许多思维成果和固有思想方法。这样究竟对不对、行不行、好不好，能不能将大数据思维与传统思维有机结合起来，亦或可否考虑引入零点研究咨询集团董事长袁岳博士提出的“中数据”理论，都是需要深入研究的问题。总之，既要有敢抓机遇的胆识，也要持审慎严谨的态度，还要存防“被忽悠”的心念，战略上高度重视，战术上步步为营，以健康有效地发展大数据科技和大数据治理。

期待有更多的人研究和关注相关的议题，让中国真正站到时代的潮头，不断推进国家治理体系和治理能力的创新。

原载于《中国行政管理》2015年第10期。作者系中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、全国绩效管理研究会会长。2008年2月23日，为中央政治局第四次集体学习做关了于“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”的专题讲座。