公共服务供给的共享制创新
——类型、风险及其规避
李利文 易承志
摘要
公共服务共享制是共享经济模式在公共服务领域的复制和推广，也是一种公共服务需求主体利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等信息技术，在政府机制和市场机制共同支配下，对闲置的、分散的、零碎的公共服务资源进行配置和重组，以实现更加高效、个性和精细的公共服务供给的运作模式。根据公共性由弱到强的变化，可以将服务供给共享模式划分为私人服务共享制、准公共服务共享制和纯公共服务共享制三大类。不同类型的公共服务共享制创新分别面临脆弱性、再碎片化、适用性、依赖性、外部性、人性化和公平性等潜在风险，这些风险可以通过兼容性激励、差异化监管、灵活性推广、正确性辨识和适度性共享等策略来予以规避。
关键词
公共服务 共享制 碎片化 风险
一、问题的提出
共享经济又被称为分享经济、协同消费等，是最近几年借助移动互联网、云计算、大数据、物联网等信息技术而产生的新的经济形态，其对人们的生产、生活等行为产生了深刻影响。最初共享经济主要集中在竞争性和排他性比较强的私人市场领域，如共享专车、共享餐饮、共享住宿、共享快递、众创众筹等，紧接着共享发展模式迅速扩展至共享单车、共享医疗、共享教育、共享体育、共享知识等公共服务领域。“共享经济模式并不一定只适用于市场领域，政府也可以将其作为一种实现经济和社会目标的政策工具”。共享经济作为一种新的经济发展模式，其不仅在迅速攻占私人服务市场，而且也在公共服务领域迅速蔓延，已经成为一种具有较强复制性和推广性的运行机制。
在“互联网+”的大背景下，2015年中共十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，在坚持“共享”发展的理念上，强调增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。2016年政府工作报告强调“支持分享经济发展，提高资源利用效率，让更多人参与进来、富裕起来。”2017年政府工作报告中继续强调“支持和引导分享经济发展，提高社会资源利用效率，便利人民群众生活。”2018年政府工作报告中直接指出要在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”。2019年政府工作报告继续强调促进平台经济、共享经济健康成长，加快在各行各业各领域推进“互联网+”。由此可见，共享机制在公共服务领域的潜在价值也得到政府部门的高度重视。
目前关于共享机制的研究，从学科上看，主要集中在经济学和法学领域；从主题上看，主要集中在共享经济的内涵、特征、价值、风险、分类和监管等方面；从服务领域上看，主要集中在专车、共享单车等方面。而且现有研究主要集中在共享机制的商业模式方面，缺乏对共享制在公共服务领域的分析，尤其缺乏从公共服务类型学角度分析共享制的特点及风险问题。因而，本文拟从公共服务类型学角度来探讨不同类型公共服务共享制的特点、风险及规避策略。
二、文献综述与分析框架
1.文献综述
现有关于共享机制的成果主要集中在商业模式方面，主要体现在以下三个议题：
一是共享经济的内涵与价值。共享经济被认为是传统经济的颠覆者，具有开放性和民主性、可复制性和海量性、分享与产权多元化、收益与价值多样性、社区与边界模糊性、低风险与高互动性、低成本与高效率性等复杂特征。共享经济主要有三个理论来源，分别是交易成本理论、协同消费理论和多边平台理论。基于这些理论，有研究认为共享经济实质上是交易成本最小化；也有研究认为共享经济实质上是一种极大化的共享人次、边际成本递减的过剩产能和低负担的匹配附加费的结合；还有研究认为共享经济本质上呈现共享、合作和按需三个主要特征。总之，现有研究对共享经济的潜在价值都给予了充分肯定。
二是共享经济的困境与风险。虽然共享经济具有巨大的潜在价值，但现有研究也注意到其存在的问题和风险。有研究认为国外共享经济主要面临法律法规空缺、缺乏对参与者的权益保护、容易引发社会矛盾和信息不对称等问题。有学者从合作治理的角度提出共享经济面临着“集体非理性”困境。也有学者指出共享单车面临着停放秩序、用车安全、交通规划、市场竞争和押金管理等问题。还有学者从专车视角指出共享经济面临消费者权益保护、劳动监管漏洞、信息反馈问题、市场竞争的外部性等缺陷。
三是共享经济的分类与监管。马化腾根据参与主体将其划分为P2P、P2B、B2B、B2P四类。Schor根据平台导向和供给者类型将其划分为（P2P，非盈利）、（P2P，盈利）、（B2P，非盈利）、（B2P，盈利）四类。赵景华等人根据市场定位和共享资源所有者性质，将其划分为私人资源共享的营利型、组织资源共享的营利型、私人资源共享的非营利型和公共资源共享四类。叶林等人则根据主体和营利性将其划分为八类。这些类型划分为深入理解共享经济提供了分析框架。针对共享经济的兴起，蔡朝林认为要从分行业指导和管理、平衡创新与监管关系、改善基础设施及制度环境等方面进行监管创新。还有研究提出了差异化监管和创新友好型监管等。
由此可见，现有研究主要集中在竞争性和排他性较强的商业领域，但随着共享机制在公共服务领域应用价值的凸显，亟需对公共服务共享机制进行深入系统地分析。
2.从商业领域到公共领域：共享经济模式的推广
目前关于共享经济的争论还无定论，一些人认为共享经济只是促进市场竞争和企业家精神的“点对点技术（peer-to-peer technology）”，另一些人则认为共享经济虽然和众包（crowdsourcing）有很多共同特征，但其本质上是另一种经济模式。从实践形态上而言，共享制最早出现在私人市场领域，其主要是通过现代信息技术削减传统市场无法降低的交易成本，从而实现扩大市场资源的配置范围和丰富市场交易价值的经济发展模式。市场机制中的定价机制是需要花费成本的，我们需要发现价格是什么，谈判要进行、契约要签订、监督要展开、解决纠纷的安排要设立等等，这些费用就是所谓的实施成本或交易成本。“共享经济能够通过减少中间商从而大幅降低交易成本”，尤其是随着移动互联网、大数据、云计算等信息技术的发展和普及，一方面，使得大范围内的资源信息能够在短时间内汇聚于统一平台，另一方面，使得个体能够根据自身需求选择合适的匹配资源并发生交易。这就大幅降低了资源配置的信息收集成本、交易实施成本和交易监管成本等，使得传统上无法交易的行为成为可能。
诺斯认为测量政治市场上的交易以及合同实施比经济市场上的交易和合同实施更加困难。私人服务不同于公共服务，私人服务的供给是基于市场机制的个体行为，而公共服务的供给是基于复杂机制的组织行为，前者是“经济人”动机推动的，而后者则是“行政人”动机推动的，公共服务共享机制的启用成本大于私人服务共享制的启动成本。公共服务共享机制需要在私人服务共享机制的市场竞争的核心运作机制上引入政府机制，即通过政府补贴、政府强制或政府直接经营等方式推动市场机制在公共服务领域的运转，其本质上是一种“市场机制+政府机制”的混合模式，是市场的自发性与服务的公共性之间的一种结合模式，但公共服务的公共性特征要求其在引入市场机制之前得到上级政府部门授权或法律许可。
公共服务共享制与私人服务共享制一样，其正常运作需要三个要素：一是闲置资源，二是共享网络平台，三是众多参与者。具体而言，两者具有以下六方面共同的典型特征。一是拥有与使用的分离。公共服务共享制并不转移原有的所有权，只是一种暂时的租赁模式，仅转让短时段内的使用权。二是碎片向整体的转化。公共服务共享制通过共享平台将闲置的、分散的公共服务资源在整体上进行重新配置，在一定程度上优化了碎片化下的信息不对称行为。三是空间与时间的拓展。公共服务共享制通过对公共服务供给方与需求方的信息匹配，扩大了原有的服务范围，延长了公共服务的使用时间。四是存量向增量的转变。公共服务共享制将原本闲置的资源调动起来，让其充分发挥其功能和价值，实现有限资源的增值。五是从浪费到绿色的转型。公共服务共享制有利于充分利用资源，减少浪费行为，实现服务消费的绿色和可持续。六是从契约到信任的转变。公共服务共享制的时空拓展特征使得传统的契约制约逐渐式微，而基于相互参与、相互信任和相互监督的社会资本日益重要。
3.基于公共产品类型的分析框架构建
由于公共服务涵盖的范围较广，不同的公共服务类型在共享机制上的适应性特征不一样，因而需要构建一个有效的分析框架来对公共服务共享制进行深入探讨。曼昆根据消费的排他性和竞争性将物品分为私人物品、公共物品、公共资源和自然垄断四种类型。基于该框架，本文将服务类型划分为私人服务、排他性公共服务、拥挤性公共服务和纯公共服务四种，再基于公共性强弱将其整合为私人服务、准公共服务（包括排他性公共服务和拥挤性公共服务）和纯公共服务三类。其中共享经济商业模式是共享机制运用于纯私人服务领域的典型模式，而准公共服务共享模式和纯公共服务共享模式则是共享机制在公共服务领域应用的两种典型模式。基于互联网、云计算、大数据和物联网等信息技术的共享机制在嵌入服务领域过程中，会产生某些潜在风险，这些风险包括个性风险和共有风险（见图1）。因而，基于该类型学框架分析不同类型共享模式的特征，剖析不同模式下存在的潜在风险，并提出相关规避策略是共享机制运用于公共服务领域必须探讨的问题。
图1 分析框架
三、类型学分析：公共服务共享制的提供模式
虽然公共服务共享制是目前实现公共服务碎片化整合的、交易费用成本最低的、无可替代的最优选择，“不同性质的公共物品在分享上的准入性障碍（barriers to entry）和规则形成方式（how rules are formulated）是不同的”。不同类型的服务共享制在现实操作中的表现如图2所示，下面对三类服务共享制的运行机制和提供模式进行简要分析（见表1）。
图2 公共服务共享制的类型光谱图
1.私人服务共享制
由于私人服务具有竞争性和排他性，因而其主要依靠市场竞争机制实现信息匹配，从而将碎片化的、闲置的、分散的服务资源重新整合起来。在私人服务共享制中，很容易满足以下三个条件：一是闲置资源。由于各个主体分布的分散性和资源利用计划的不一致，资源闲置和资源短缺在各地之间表现不一致。二是共享网络平台。利用现代信息技术和网络技术很容易搭建网络服务信息平台，减小不同主体之间的信息不对称。三是众多的参与者。私人服务具有消费的大众性，对私人服务需求的主体广泛，因而参与的主体也很多。共享制最大的特征是通过降低信息不对称来实现资源的优化配置。传统上信息不对称是市场机制失灵的一个重要根源，也是造成市场交易成本居高不下的一个重要影响因素，更是阻碍个体间和组织间资源流动的核心梗阻。从某种意义上而言，共享制是政府化解市场失灵和优化资源配置的政府工具，其天生具有一定的公共性，有利于促进社会福利水平的整体提升。
私人服务共享制的信息配置是市场自主作用的结果，各种追求成本最小化、服务个性化和效益最大化的市场需求主体在众多的信息筛选中自动选择与自身需求相匹配的服务。私人服务共享制的运行规则是一种基于市场行为的自下而上形成的规则体系，共享制为主体之间的服务需求和供给搭建信息平台，具体的供需交易规则是在供需双方自发沟通和交流中逐渐形成的，这些自下而上自发形成的具体的交易规则则会映射到共享平台，对共享平台的运行机制和规则产生影响。私人服务共享制面临最大的准入性障碍是社会信任体系的构建，由于共享资源或服务在使用过程中很容易出现次生的信息不对称，进而引发道德风险或逆向选择等问题。共享制运作的成败取决于社会信任体制构建的完善程度，基于良好的信任，共享制才能较好地运转。由于供需方可选择性较强，因而私人服务共享制对资源的依赖程度较低。总体上而言，私人服务共享制虽然是一种市场机制，但其也是弥补市场失灵的重要政府工具。
2.纯公共服务共享制
私人服务共享制和纯公共服务共享制处于共享制分类光谱中的两个极端，私人服务一般通过市场机制自发供给，而公共服务则主要通过政府部门来供给。纯公共服务共享制实际上是政府利用具有自发秩序特征的共享平台实现公共服务资源有效配置的机制。纯公共服务共享制不同于私人服务共享制，这主要体现在两个方面：一是主体不同。纯公共服务共享制的主体是公共部门，具有较强的公共性，而私人服务共享制的主体是私人部门，具有较强的经济性；二是性质不同。纯公共服务共享制的主要目的是满足公民基本公共服务需求，促进社会福利水平的整体提升，而私人服务共享制的主要目的是满足个性化服务需求，两者在实现目标上是相互排斥的。纯公共服务共享制主要解决的是政府自身失灵的问题，政府自身是一个庞大的组织结构，各个部门之间由于主观或客观原因导致信息不对称的情形经常存在，这可能导致公共服务资源配置效率低下，而纯公共服务共享制是化解信息不对称的重要工具。
纯公共服务共享制主要解决的是政府失灵的问题，是一种通过政府自上而下的强制形式实现政府内部公共资源整合的信息机制。其运行规则一般是政府自上而下设定的，政府部门需要根据具体服务对象和服务内容制定共享制度和共享规则，提高政府服务效率，化解政府自身缺陷带来的问题。纯公共服务共享制最大的准入性障碍是政府内部既有的利益结构，不同部门、不同科室之间由于占有某类信息和资源而享有某些“特权”，如果开展信息共享和资源整合则可能打破原有的利益结构，使得因信息不对称和资源稀缺性而获得的优势逐渐丧失，这可能引起既有利益机构的排斥和反对。纯公共服务共享制的另一个准入性障碍是上级授权和许可，由于纯公共服务具有较强的公共性，涉及国家安全和社会稳定，需要上级政府进行界定和授权。正因为纯公共服务面临的利益结构和上级授权的准入性障碍，其信息配置方式是一种政府干预下的自由匹配。即通过政府强制介入来建立信息相对自由流动和自发匹配的信息共享和资源匹配机制。同时，由于纯公共服务主要集中于内部相对碎片化的政府各机构之中，可选择性较弱，纯公共服务共享制对资源的依赖性也较高。总之，纯公共服务共享制作为一种解决公共问题的信息工具，是公共服务配置中政府失灵的重要补充。
3.准公共服务共享制
准公共服务包括拥挤性公共服务和排他性公共服务，两者要么具有竞争性，要么具有排他性，在某种程度上两者都具有私人物品和公共物品的特点。由于公共服务的供给往往与其他服务之间的供给是密切相关、不可分割的，因而一些私人公共服务在与公共服务交叉过程中会具有公共服务的特征。如共享单车本质上是一种私人服务，但由于共享单车与公共空间和公共秩序紧密相关，缺乏公共空间和公共秩序的有效支撑，共享单车无法有效提供相关服务。按照公共性的强弱，共享制在准公共服务中的应用也会呈现微小差别。如牵涉公共性的私人服务以及可以私有化的拥挤性公共服务和排他性公共服务等，其更多地运用市场竞争，还是公共强制，这些需要根据公共服务的具体特性来选择合适的准公共服务共享制。
虽然准公共服务共享制的具体规则和形式存在内在差异，但其服务所提供的模式具有私人服务共享制和纯公共服务共享制的双重特点。准公共服务共享制既是弥补市场失灵的有效工具，也是化解政府失灵的重要选择。在以市场机制为主的准公共服务共享制中，信任体系的构建十分重要，而在以政府机制为主的准公共服务共享制中，利益结构对其具有重要影响。在准公共服务共享制中，其规则的形成是一种上下结合的结果，一方面通过自下而上地自发形成一些运行规则，另一方面通过政府自上而下地制定一些运行规则。因而，准公共服务共享制的信息配置也主要是一种政府干预下的自由匹配，即在充分发挥自发秩序信息配置的基础上加强政府监管和调整。由于准公共服务既有市场的作用，又有政府的影响，其对资源的依赖性不强不弱。总之，由于处于私人性和公共性模糊地带的准公共服务大量存在，因而准公共服务共享制作为一种解决公共问题的混合工具具有巨大潜力。
四、不同类型公共服务共享制创新面临的风险
公共服务共享制作为一种新的制度创新，由于人们认识的局限以及新事物发展的不确定性，其在成长和推广上还面临很大的潜在风险。如可能加剧公民收入之间的不均等，引发种族歧视等。下面基于类型学视角来分析其在我国推广中的潜在风险。
1.准公共服务共享制：再碎片化风险
公共服务共享制的重要功能之一是将碎片化的公共服务资源进行重新整合，以提高公共服务供给的效率和质量，然而在过度的市场抢占背景下，公共服务供给可能面临再度陷入碎片化的窘境。这种公共服务供给再碎片化的风险最容易发生在具有市场性和公共性双重特点的准公共服务领域。市场化运作的动力机制是利润，面对基于共享制而新开辟的服务领域，各大运营机构自然会进行市场竞争。由于共享制在未来公共服务市场的价值看涨，谁先抢占到空白市场，谁就在未来的竞争中更胜一筹。以共享单车为例，全国各地共投放了包括OFO、摩拜、小鸣单车、永安行、智享单车、CC bike、hello bike、由你单车、骑呗单车、优拜单车、快兔出行等在内的超过20种不同类型的共享单车。虽然各种类型的共享单车在管理的具体标准、押金、计费、车辆配置等各方面存在差别，但其在作为一种解决公民出行“最后一公里”难题的公共交通工具上并无太大差别。
这种疯狂的市场抢占所带来的恶性后果之一是使得通过共享制得到相对整合的碎片化公共服务资源再度被分割，沦为碎片化状态。各种共享单车的使用需要安装各自的APP、需要缴纳各自的押金、需要抢占各自的停车位，这样就再度引发新一轮的资源闲置和资源不匹配，使得原本整合后相对统一的公共自行车服务再度碎片化。共享机制在私人服务领域的市场抢占行为更为明显，许多市场主体已经在专车、房屋、物流、音乐、租船、个人消费品等领域抢占一席之地。但公共服务共享制与私人服务共享制存在本质上的差别，私人服务共享制只是将其视为一种市场竞争机制下的降价机制，而公共服务共享制则更多地将其视为一种具有分散性资源整合和盘活的优化机制，如果公共服务共享制失去了其应有的公共价值，那么公共服务共享制就仅仅只是一种打着“公共”旗号的市场主体行为。因而，应该高度重视公共服务共享制的再碎片化风险。
2.纯公共服务共享制：适应性风险
公共服务共享制本质上是借用“自由秩序”来实现公共服务资源优化配置的自发机制。其在服务领域的运用，的确具有巨大的运用价值，甚至有研究认为它对传统经济产生了颠覆性影响，但其也有自身的适应性限度，并不是所有服务领域都能够有效地推广共享制。整体性治理理论的重要倡导者认为碎片化可以划分为两类，分别是无心（客观）碎片化或有意（主观）碎片化，无心碎片化是指一种非预期、非刻意、非利益的碎片化，而有意碎片化则是一种有目的、有利益、有私心的碎片化。无心碎片化的原因有五个：减轻在输入上的管理和开支控制；对正直和诚实负责；消费者导向的政府；功能性组织的策略性决定；民主压力要求下的公共服务。有意碎片化的原因有三个：政治试图对执行和行政获得更大的控制权；专业掌控和专业垄断；最大化的管理控制幅度。共享制的适用范围仅限于无心碎片化领域，其在有意碎片化领域的应用可能带来形式主义风险。
共享制作为一种自发机制主要适用于调节因客观原因而导致的资源分散化和零碎化的状态，如果现存的各种资源和服务是由人为原因刻意造成的，这就很难通过共享机制的自发秩序来实现平衡和整合。尤其是在纯公共服务领域，由于纯公共服务的公共性和政治性，其推广还需要一个过程。以医联体建设为例，各个地方虽然出台了强制性的文件和政策，要求各级医疗机构启动医联体建设，但可能并不是所有的医疗机构都愿意加入医联体建设。迫于行政压力，各级医疗机构虽然最终加入了医联体，在形式上实现了医疗资源共享，但在现实操作中，由于那些不愿参与的医疗机构可能并不据实送报医疗资源的使用情况，最终导致远程医疗协作、双向转诊服务、医疗检查信息共享等措施都流于形式或效果大打折扣。我国目前处于共享制迅速发展期，该机制作为一种交易成本最小化的利器被广泛推广，尤其是在很多公共服务领域，其在缺乏细致评估的前提下，以“创新”的名义被大幅采用，这也可能给其未来发展埋下隐患。
3.公共服务共享制共有风险
（1）脆弱性风险。作为一种运行机制的公共服务共享制，受外界环境冲击是不可避免的。在外界环境冲击下，新兴的运行机制容易产生监管漏洞。在监管漏洞无法及时修复的情况下，可能引发整个运行机制的崩溃，成为影响共享制运行的脆弱点。无论是准公共服务共享制还是纯公共服务共享制，政府监管在维持公共服务共享机制正常运行中都发挥着重要作用。公共服务共享制不同于私人服务共享制，私人服务共享制主要靠市场自身进行监督，政府只起辅助性作用，而在公共服务共享制中，公共服务具有较强的外部性和公共价值，政府部门需要监管的内容更多，责任更大。在准公共服务共享制中，市场机制仍然是推动共享制运行的核心因素，而市场机制的有序运转需要建立在政府有效的监管基础之上。在纯公共服务共享制中，利用“自由秩序”实现供需之间的匹配是其运作的核心，而供需之间的信息如果不对称，则市场之间无法达到最佳，甚至可能出现“道德风险”和“逆向选择”。这些都是公共服务共享制中可能存在的监管漏洞，而这些基于信息监管失灵的漏洞是整个共享机制运行的最大脆弱点。
（2）依赖性风险。共享制具有较强的便捷性，使原本复杂的供需过程变得相对简单容易，省去了很多中间环节，然而“饥饿式”使用方式可能对其产生依赖性。路径依赖主要是通过自我强化机制得以实现的，而自我强化机制主要有四种机制：巨大的启动或固定成本、学习效应、协调效应和适应性期望。人们对公共服务共享制的流程和信息平台操作比较熟练后，可能会降低其获取公共服务的成本。当公共服务共享制受到追捧和欢迎时，人们可能更加信任和喜欢公共服务共享制，进而更加强化其使用。然而公共服务共享制实质上存在一个隐含前提，即大量的公共服务供给是以当地原有机构供给为主，公共服务共享制的重要作用只是对原有公共服务供给分配中出现的闲置、剩余、不足等状况进行优化配置，以减少公共服务资源的浪费，提高其利用效率。公共服务共享制更多地是承担公共职能的一种公共服务再优化机制或辅助机制，一旦对其过于依赖，则可能造成反客为主的现象，而且在公共服务共享制还不成熟的情况下，过于依赖公共服务共享制可能导致公共服务共享制无法承载过多的公共服务需求，从而存在引发公共服务供给秩序混乱的风险。
（3）外部性风险。“外部条件的改变将使系统的某种确定的状态变得不稳定”，公共服务共享制进入公共服务供给领域容易打破原有的利益结构，造成利益结构失衡，从而引发一系列问题。公共服务共享制通过信息整合打破了原有的公共服务供给结构，使得一些公共服务资源被迫激活，容易引发原有利益集团的反感。“哪里存在利益分歧，哪里就存在产生利益集团的可能性。”公共服务共享制下的支持者可能是一个利益群体，而原有的公共服务资源拥有者可能是另一个利益群体，两个利益群体之间在某种程度上存在着内在的激烈冲突。尤其是在公共服务共享制最初被引入公共服务领域时，最容易引发公共服务供给秩序风险。在准公共服务领域，公共服务共享制容易对公共服务消费者产生正外部性，但同时也可能给其他非消费群体带来负外部性。在纯公共服务领域，公共服务共享制容易打破原有的利益格局，引发新的社会矛盾和冲突。总之，在市场竞争的背景下，公共服务共享制对公共服务市场格局具有重要影响，而这一影响过程由于涉及的利益关系还不明朗，其中隐藏的风险也是难以预计的。
（4）人性化风险。从公共服务的用户视角而言，公共服务共享制在具体细节上可能面临人性化困境。虽然共享制在公共服务领域的推广有利于供给侧将零散的公共服务资源进行整合，也在一定程度上满足了需求侧多样化、精细化的服务需求，但公共服务共享制的设计和推广应该以用户体验作为最终的评判标准。在私人服务领域已经出现了一些并不人性化的共享服务类型，没有从所服务用户的角度进行细致思考和设计。如共享雨伞在使用时需要支付20元的押金，而用户觉得20元自己就可以再购买一把雨伞了。而且，雨伞的使用也呈现出一定的时空规律，朝夕时段、持续下雨的季节和雨水较多的区域使用量比较大，而雨伞闲置使用时间较长可能容易损坏。再者，雨伞钻数量较少，“有借难还”的问题十分突出。公共服务共享制只是在宏观上体现了资源的整合性和使用的便捷性，但还缺乏从用户视角对具体领域的公共服务推广进行细致评估。因而，共享制在公共服务领域推广过程中要从用户视角进行细致评估和考察，减小共享制在推广中面临的失败风险。
（5）公平性风险。虽然共享制在一定程度上有助于社会资源使用效率的提升，但其也可能存在加大社会贫富差距、影响社会公平的潜在风险。作为一种制度的公共服务共享制在设计之初并没有考虑到已有的社会基础，因而通过共享平台将碎片化的公共服务资源进行整合的过程也有可能成为社会财富、社会阶层和社会结构放大的过程，从而加剧社会的不平等。如在医联体服务中，虽然其打通了城乡之间医疗资源的共享通道，但由于较好的医疗资源必定需要更多的财力支付，而社会财富的不均等可能加剧医疗服务资源的进一步不平等，使得贫富悬殊的马太效应愈演愈烈。在准公共服务领域，这种社会公平风险显得更为突出。如共享单车领域的市场抢占行为实质上就是已有社会财富结构支配的不公平竞争行为，即通过资金投入来抢占市场，进而通过收购吞并等方式实现垄断暴利。总之，在通过效率手段追求公共性价值的过程中可能忽视社会基础，进而造成手段与目的相悖的社会公平风险。
五、公共服务共享制创新风险的规避策略
“不久的将来，共享经济模式将逐渐渗入公共资源和准公共资源领域的供给”，但其也面临着诸多潜在风险，在未来发展中应重点注意以下几点。
1.坚持公共服务共享制的兼容性激励
公共服务共享制作为一种公共服务供给制度创新，不仅在资源配置和服务效率上具有绝对优势，而且“为底层公民分享信息、获取资本和共同合作提供了全新方式”。但共享制被引入公共服务领域后，传统的利益格局被打破、短期内社会矛盾不停、暂时性政策冲击不断等，都给政府监管带来巨大负担。然而任何政策创新都是有风险的，作为一种制度创新的公共服务共享制也不例外。政府不应该为保持绝对秩序而抑制制度创新，政府应该同时兼顾监管和创新。一方面，应该“放得开”，不能管得过死，为制度创新提供良好的社会环境和运行空间；另一方面，应该“管得住”，不能放任自流，一旦制度创新所带来的风险危及到公民和社会利益时，就应该果断采取相关措施，及时控制风险扩大。如放开公共服务领域的进入门槛，鼓励在公共服务供给中采用共享制，如果出现利用共享制从事非法行为也应该进行严厉打击。总之，公共服务共享制的有效监管应该“有所为与有所不为”，而不应该以压制创新来换取社会秩序。
2.强化公共服务共享制的差异化监管
自律的内容包括共享平台的自我监管、行业自律组织监管、行业自我构建的声誉系统等，他律包括政府部门的规章制度、社会信任评价体系、第三方独立监督等。真实世界中“既没有纯粹的自律机制，也没有完全政府监管的命令-控制模式”，往往是两者结合的混合规制模式。公共服务共享制应该以自律监管为基础，自律监管既是公共服务共享制自我完善和自我成熟的重要路径选择，也是政府部门释放制度创新空间的重要前提。他律监管也是公共服务共享制发展不可缺少的补充因素，他律监管既是公共服务共享制失败的兜底选择，也是防止公共服务共享制造成巨大社会风险的重要选择。另外，不同类型的公共服务共享制也应该采取差异化监管策略，针对排他性公共服务应该重点采取外部性监管，针对拥挤性公共服务应该重点注重分配次序的监管，而针对纯公共服务则应该注重内部利益调整、制度设计和规则遵从等方面的监管。总之，在公共服务共享制推广中，应在差异化监管中注重自律监管与他律监管的有效结合。
3.注重公共服务共享制的灵活性推广
公共服务共享制虽然具有易复制和易推广的优势，但这并不意味着在每一个公共服务领域的推广都是成功的。实际上，公共服务共享制作为一种依托“自发秩序”的公共服务供给机制，其在客观性公共服务供给碎片化领域具有较好的整合功能，但盲目推广至主观性公共服务供给碎片化领域，则可能引发失败。“人们主观上接受共享经济并称赞它，但这种主观上的称赞并不一定会转化为实际行动。”如果盲目将共享制推广至一些公共服务领域，可能造成共享制运作的形式主义，表面上共享制在运作，实际上却无法起到资源整合的作用。这就需要事先对共享制在公共服务领域的适用性进行详细评估，打通公共服务中的利益结构，以确保其有效运行。公共服务共享制还应该防止其反客为主的倾向，在公共服务领域，各个具体领域都有服务供给的责任主体，如果共享制试图取代原有责任主体，则可能导致公共服务供给配置失效。公共服务共享制更应该作为一种辅助性机制，将闲置和剩余资源进行重新配置，促进公共服务效率的提升。因此，公共服务共享制的推广和运行中应把握好主观与客观之间的关系，更好地防止主客不分和反客为主所带来的风险。
4.深化公共服务共享制的正确性辨识
虽然公共服务共享制强调信息和资源的开放和共享，但这并不意味着信息和资源的开放没有边界。实际上，信息和资源过度开放也可能引发一系列问题，如一些违背社会伦理道德和法律法规的共享平台，这些可能给社会带来严重危害。信息的过度公开还可能泄露个人信息，引发各种信息网络犯罪等行为。在共享制推广至公共服务领域过程中，可以通过正面清单和负面清单等方式明确哪些公共服务领域应积极推进共享制创新，哪些领域应该禁止共享制创新。公共服务共享制开放的边界确定面临的一个重要难题是违法行为的合法性利用，即一些违法行为以提供公共服务、促进社会进步为幌子，借助共享制创新，披上合法性外衣，却从事损害社会发展和破坏社会秩序的行为。如一些网络众筹，打着创业的幌子，通过网络平台筹集大量资金，最后卷款逃跑。还有一些大病筹款，违法者利用网络筹款平台，发布虚假疾病信息，骗取钱财等。因而，公共服务共享制在推广过程中应处理好真实与虚假之间的关系，建立精确的监管机制，及时识别披着合法外衣的违法行为，防止违法者利用共享制创新混淆视听。
5.选择公共服务共享制的适度性共享
“共享平台在服务资源的交换和整合中创造了巨大的社会价值和经济价值”，但公共服务共享制所带来的这些“福利”可能被过度竞争和盲目进入所带来的再碎片化所抵消。这就需要处理好公共服务共享制中的分散与整合之间的关系，适度的分散有利于促进市场竞争、提高服务效率，过度的分散则可能造成服务资源闲置浪费和配置失效；适度的整合有利于盘活闲置资源、避免资源浪费，过度的整合则可能造成资源垄断和系统脆弱。我国目前正处于政治、经济和社会转型期，公共服务共享制作为一种制度创新受到高度重视，在缺少评估和系统性分析的前提下可能被盲目鼓励，导致原本具有适度整合性质的共享制因过度进入而再度沦为碎片化，这就需要加强政府对共享制进入公共服务领域的监督和评估，对不同类型的公共服务领域设置不同的进入门槛，将公共服务共享制的分散与整合控制在一个适度水平。
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文章原载：《人文杂志》2019年第５期。作者单位：李利文，广州大学公共管理学院；易承志，华东政法大学政治学与公共管理学院
广州大学公共管理学院
编辑|刘从富
协理|李 莹
支持|梁世杰
编审|何瑞豪
